VII SA/Wa 2908/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. S. od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw. Uzasadnienie. Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS") zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A S - uchylił decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] (dalej: "[...]PWIS") z [...] września 2017 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] października 2013 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że postępowanie w przedmiocie podejrzenia u A S choroby zawodowej zakończone zostało decyzją ostateczną [...]PWIS z [...].03.2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PPIS z [...].10.2013 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór pęcherza moczowego (poz. 17 pkt. 5). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 30.10.2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 328/14 oddalił skargę na decyzję [...]PWIS z dnia [...].03.2014 r. Pismem z [...].07.2017 r. A S skierował do organu I instancji pismo zawierające wg niego "dodatkowe dowody na przyczyny powstania raka pęcherza moczowego, tj. kopie pisma [...]PWIS z dnia [...].11.2013 r. oraz artykuł z [...] z dnia [...].03.2015 r. o rakotwórczych spalinach. Z uwagi na brak określonego żądania w ww. piśmie, organ I instancji wezwał A S do sprecyzowania treści żądania. Pismem z [...].07.2017 r. A S wskazał, że żąda wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. postępowania zakończonego "decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] Nr [...] z [...].10.2013 r.". [...]PWIS postanowieniem z [...].08.2017 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie choroby zawodowej zakończonej decyzją własną z [...].03.2014 r. utrzymującą w mocy decyzję PPIS z [...].10.2013 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u A S. W konsekwencji powyższego, po przeprowadzeniu postępowania [...]PWIS wydał decyzję z [...].09.2017 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...].03.2014 r. GIS, rozpatrując odwołanie A S od ww. decyzji wskazał, że decyzja organu I Instancji narusza w sposób istotny obowiązujący porządek prawny. Wydana została w wyniku błędnie zastosowanej procedury administracyjnej w zakresie trybu wznowieniowego, gdyż [...]PWIS na etapie wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania w trybie wznowieniowym nie ustalił i nie wykazał dostatecznie istnienia przesłanki dotyczącej zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Organ omówił zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym i wskazał, że w aktach sprawy oraz w wydanych przez [...]PWIS rozstrzygnięciach nie ma mowy o okolicznościach dotyczących tego, czy wniosek strony z dnia [...].07.2017 r. został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Ww. uchybienie organu stanowi zaś, zdaniem GIS, kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, uniemożliwiającą przeprowadzenie postępowania w trybie II instancji. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada z urzędu zachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że strona jest zobowiązana do udowodnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, ze ścisłością dostateczną dla ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło z zachowaniem terminu ustanowionego w ww. przepisie. Zgodnie z powyższym, organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak tylko uchylić rozstrzygnięcie [...]PWIS ze względu na brak ustalenia przez organ pierwszej instancji okoliczności warunkujących prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie wznowieniowym. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2017 r. wniósł A S pismem datowanym na [...] listopada 2017 r. W sprzeciwie A S wskazał, że organ nie rozpatrzył formalnych przesłanek w jego sprawie, nie uwzględnił merytorycznie błędnych, nieprofesjonalnych ustaleń, zawartych w orzeczeniach organów niższej instancji - pomimo bezspornych faktów podnoszonych w poprzednich pismach skarżącego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym.. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Postępowanie ze sprzeciwu zostało przez ustawodawcę uregulowane w rozdziale 3a działu III p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia na wstępie, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji administracyjnej zastosowanie mają przepisy o skardze (art. 64b § 1 k.p.a.), co oznacza, że również w tym postępowaniu sąd meriti nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też, pomimo, że w sprzeciwie w rzeczywistości nie zostały podniesione te zarzuty formalne, które mogą zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uzasadniać (a więc nieistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.), obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było dokonanie własnej kontroli zakwestionowanej decyzji, w zakresie i w ramach przyznanej temu Sądowi przez ustawodawcę kognicji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tak oceniany sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji GIS prawidłowo bowiem uznał, że w postępowaniu zawisłym przed organem odwoławczym nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego choroby zawodowej, ponieważ organ I instancji w ogóle nie ustalił, czy wniosek skarżącego został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. Organ I instancji zaniechał więc ustalenia daty powzięcia informacji przez skarżącego o okolicznościach, na podstawie których żąda wznowienia postępowania. Z analizy zgromadzonych w sprawie akt wynika, że rzeczywiście w wydanych przez [...]PWIS rozstrzygnięciach (postanowienie o wznowieniu oraz decyzja o odmowie uchylenia) nie zostały dokonane żadne ustalenia, pozwalające na ocenę, czy wniosek strony z [...] lipca 2017 r. (uzupełniony w piśmie z 29 lipca 2017 r.) został złożony w terminie z art. 148 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Utrwalonym poglądem doktryny i judykatury jest, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W wypadku ustalenia przez organ, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych wypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 września 2008 r., IV SA/Wa 969/18, CBOSA). Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym odnośnie jego stanowiska w kwestii znaczenia, jakie dla treści rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym ma poprawne ustalenie przez organ I instancji dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wada kontrolowanego w tymże postępowaniu orzeczenia organu I instancji, polegająca na niezbadaniu i nieustaleniu przesłanki zachowania terminu nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie wadliwej decyzji. Organ odwoławczy nie orzeka wówczas merytorycznie, a jedynie formalnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że merytoryczna zasadność żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną może być przedmiotem badania, ale dopiero wówczas, gdy wznowienie postępowania uzasadnione jest ww. ustawowymi przesłankami, a wniosek złożono w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Ww. dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie organu pierwszej instancji stanowi więc rzeczywiście wadę postępowania administracyjnego, uniemożliwiającą przeprowadzenie postępowania wznowieniowego co do meritum w trybie odwoławczym. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że to strona jest zobowiązana do udowodnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia lub o decyzji administracyjnej i to z taką dokładnością, która pozwala ustalić, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło z zachowaniem terminu. Powyższe prawidłowo zinterpretował organ odwoławczy i dlatego prawidłowo też uchylił decyzję organu pierwszej instancji w celu ustalenia przez ten organ daty koniecznej do obliczenia terminu z art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero po prawidłowym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, wypowiedzieć będzie się mógł organ odwoławczy, nie naruszając w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, LEX nr 338621). Z kolei, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie daty powzięcia przez A S informacji będących podstawą do uznania powołanej przez niego przesłanki wznowieniowej było obowiązkiem organu I instancji, a to z uwagi na treść art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji uchybił więc wskazanym przepisom, nie postępując w sposób nakazany zasadami ogólnymi prawa administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia istotnej dla sprawy (i możności orzekania) okoliczności faktycznej. Uchybienie w tym zakresie miało bez wątpienia bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że niewyjaśnienie wskazanych okoliczności w sposób bezpośredni przekłada się na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ jedynie prawidłowo przeprowadzone przez organ I instancji w tym zakresie postępowanie dowodowe pozwoliłoby na prawidłowe prawnie orzeczenie w sprawie. Z tego z kolei wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie było więc podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a.; co więcej zastosowania dyspozycji tego przepisu w rzeczywistości – jak słusznie podkreślił GIS – naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, gdyż organem, który czyni istotne ustalenia w sprawie, pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie stałby się organ odwoławczy, zamiast organu I instancji. Samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, mogłoby być więc oceniane w kategorii naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia organu odwoławczego niż to miało miejsce w decyzji organu I instancji. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, dlaczego GIS uznał, że decyzję organu I instancji należało uchylić, a sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2a p.p.s.a. i art. 16 § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.