VII SA/Wa 2909/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie z drogi oraz parkowanie pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 1. Rada Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. ustaliła opłaty za usunięcie z drogi oraz parkowanie pojazdów. Organ wydał powyższy akt na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm., dalej także "p.r.d."). Rada Powiatu ustaliła opłaty za usunięcie z drogi pojazdów z przyczyn określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. w następującej wysokości (podane ceny stanowiły wartości brutto): usunięcie roweru lub motoroweru - 110 zł, usunięcie motocykla - 200 zł, usunięcie pojazdu do 3,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej – 450 zł, usunięcie pojazdu powyżej 3,5 do 7,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej - 550 zł, usunięcie pojazdu powyżej 7,5 do 16 ton dopuszczalnej masy całkowitej – 800 zł, usunięcie pojazdu powyżej 16 ton dopuszczalnej masy całkowitej - 1200 zł oraz usunięcie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 1400 zł. Organ ustalił także opłaty za dobę parkowania pojazdów usuniętych z drogi z przyczyn określonych w art. 130a ust 1 i 2 p.r.d. (podane ceny stanowiły wartość brutto): parkowanie roweru lub motoroweru - 15 zł/dobę, parkowanie motocykla – 20 zł/dobę, parkowanie pojazdu do 3,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej – 30 zł/dobę, parkowanie pojazdu powyżej 3,5 do 7,5 tony dopuszczalnej masy całkowitej - 45 zł/ dobę, parkowanie pojazdu powyżej 7,5 do 16 ton dopuszczalnej masy całkowitej - 70 zł/dobę, parkowanie pojazdu powyżej 16 ton dopuszczalnej masy całkowitej - 100 zł/dobę, parkowanie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 150 zł/dobę. Postanowiono przy tym, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zgodnie z wyciągiem z protokołu Nr [...] z Sesji Rady Powiatu [...] odbytej w dniu [...] czerwca 2017 r. uchwała została przyjęta jednogłośnie przy 13 głosach "za". W głosowaniu nie brał udziału jeden radny. Według protokołu przyjęcie uchwały zostało poprzedzone dyskusją, w trakcie której odniesiono się do wysokości kwot za poszczególne czynności. Uzasadnienie ograniczało się do stwierdzenia, że zaproponowane kwoty opłat są niższe od kwot maksymalnych ogłoszonych uchwalonych przez ministra finansów. Mieszczą się też w granicach między tym, jakie koszty ponoszą przedsiębiorcy [zajmujący się usuwaniem i przechowywaniem pojazdów], a kwotami przyjętymi przez ministra finansów. 2. Pismem z 5 listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy w [...] złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarga została wniesiona na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy zarzucił istotne naruszenia prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez kierowanie się przesłanką zapewnienia wpływów do budżetu powiatu zamiast ustawową przesłanką uwarunkowań rynku lokalnego kształtującą koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu [...]. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy wskazał, że w art. 130 a ust. 6 p.r.d. określona została kompetencja rady powiatu do corocznego ustalania w drodze uchwały opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie powiatu. Przepis wymienia dwie przesłanki, którymi rada powiatu powinna się kierować przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego w tym zakresie. Jest to konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. W ten sposób ustawodawca ograniczył dowolność rady powiatu poprzez uwarunkowanie opłat usuwania i przechowywania pojazdów ze względu na potrzebę zapewnienia dochodu jednostkom samorządu terytorialnego. Rada powiatu ma obowiązek opierać się wyłącznie na przesłankach ustawowych. Ferowanie w uchwale stawek, które w istocie sprawy stanowią dochód powiatu stanowi przekroczenie uprawnienia rady powiatu. Wysokość stawek powinna być tożsama z kosztami rynku lokalnego na terenie powiatu. Maksymalne stawki obowiązujące w 2018 r. zostały określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017, poz.772). Wysokość rzeczywistych kosztów powiatu można określić na podstawie umowy zawartej z zewnętrznym podmiotem, któremu zlecono usuwanie i przechowywanie pojazdów. Zgodnie z porozumieniem z [...] lipca 2018 r. zawartym pomiędzy Powiatem [...] i [...] prowadzącą Firmę Handlowo-Usługową [...] w [...], której zlecono usuwanie i przechowywanie pojazdów, koszty powiatu są znacznie niższe niż wymienione w zaskarżonej uchwale. Dla przykładu wysokość za 1 dobę parkowania pojazdu do przewożenia materiałów niebezpiecznych ustalona w umowie wynosi 12,30 zł, zaś w uchwale - 150 zł. Różnica kwot stanowi dochód powiatu i nic jest zgodna z prawem. 3. Odpowiadając w dniu 7 grudnia 2018 r. na ww. skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Powiatu zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Organ podkreślił, że w zakresie określenia stawek przewidzianych w uchwale Rada działała w ramach delegacji ustawowej wynikającej z ww. ustawy i nie doszło do jej przekroczenia. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania ww. opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań daje organowi elastyczność porównywalną w pewnym uproszczeniu do uznania administracyjnego. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada działała w warunkach swobody decyzyjnej, ponieważ zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która działa w warunkach znajomości specyfiki warunków lokalnych. Należy podkreślić, że stawki uchwalone uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. są niższe niż maksymalne ogłoszone obwieszczeniem Ministra Finansów. Są wprawdzie wyższe niż koszty, które ponoszone są w związku z wynagrodzeniem przedsiębiorcy, lecz to wynika z dodatkowych kosztów wynikających z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nieodebranych w terminie przez osoby uprawnione. Część uzyskanych środków będzie mogła więc zostać przeznaczona na pokrycie kosztów przechowania pojazdów na parkingu, które w znacznym stopniu nie są opłacane przez właścicieli usuniętych pojazdów, a wysokość ustalonych opłat może rzeczywiście motywować kierowców do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym. Organ wskazał także, iż uchwala Nr [...] została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za usunięcie z drogi oraz parkowanie pojazdów (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć częściowo z innych powodów niż w niej przytoczone. 4. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w pewnym związku funkcjonalnym z art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Wskazana sankcja nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, nie została przez ustawodawcę szerzej doprecyzowana co do rodzaju koniecznego naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym przewidują jednak w istocie dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą wystąpić w następstwie podjętych aktów organów powiatu. Po pierwsze, mogą to być naruszenia istotne po drugie, naruszenia nieistotne (por. art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym - rozumiany a contrario). Z uwagi na brak definicji istotnego/nieistotnego naruszenia prawa Sąd zwraca uwagę, iż za "istotne" uznać należy takie uchybienie, które prowadzi do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawna. Do nich zalicza się więc m.in. naruszenie przepisów ustrojowych oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenia np. w zakresie podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem wówczas, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Idąc dalej Sąd zauważa również, iż w myśl regulacji określonych w art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (zob. na zasadzie analogii orzecznictwo do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest zatem ograniczona żadnymi przesłankami, byleby nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym (przy tworzeniu wskazanej uchwały udziału takiego niewątpliwie nie brał). Prokurator wnosi więc skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób (nawet generalnych) i jedyną podstawą jego legitymacji jest potrzeba ochrony obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on zatem obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (po nowelizacji prawa obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. wymóg ten w ogóle zniesiono) ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Tym samym skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na powołaną w sentencji wyroku uchwałę jest formalnie dopuszczalna. 5. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, określając zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie powiatu [...]. Jej adresatami są osoby określone w sposób generalny (m.in. każdy, kto "spełni" przesłankę odholowania lub przechowywania pojazdu), dotyczy sytuacji powtarzalnych, a jej charakter bez wątpienia jest normatywny, ogólny i abstrakcyjny. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To ustawa określa zatem zasady, tryb i zakres wydawania aktów prawa miejscowego. Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organy powiatu stanowiąc akty prawa miejscowego zobowiązane są działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 p.r.d. Zgodnie z art. 130a ust. 6 p.r.d. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów obwieszczeniem z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772) określił wysokość stawek maksymalnych. Niewątpliwie stawki przyjęte w kwestionowanej przez Prokuratora uchwale nie przekraczają górnych limitów wyznaczonych wskazanym obwieszczeniem. Jak już wskazano, ustalając wysokość stawek na dany rok rada powiatu winna kierować się wyłącznie: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała rady powiatu regulująca wskazaną problematykę będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zdeterminowana zostanie wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji ciążących na powiecie zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na jego obszarze, a nie innymi okolicznościami, przy czym nie budzi wątpliwości, iż wysokość przyjętych stawek musi być wypadkową tych dwóch elementów oraz nie może przekraczać stawek maksymalnych (nawet jeżeli analiza rynku miejscowego wskazuje na ich możliwe przekroczenie). 6. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza rażąco przepisy dotyczące jej podejmowania. Po pierwsze, co wynika z nadesłanych dokumentów, brak jest przed podjęciem uchwały nie tyle rzetelnej, co jakiejkolwiek analizy stanu rynku miejscowego (na terenie powiatu [...]) w zakresie cen za usługi holowania pojazdów i ich przechowywania na parkingach strzeżonych. Z analizy nadesłanych dokumentów wynika, iż uchwałę podjęto w dniu [...] września 2017 r., zaś zapytania ofertowe w prowadzonej procedurze zamówień publicznych rozesłano do potencjalnie zainteresowanych podmiotów w grudniu 2017 r. Jest więc oczywiste, iż w dacie podejmowania uchwały organ nie rozpoznał należycie miejscowego rynku. Za niewystarczające należy uznać samo przeprowadzenie post factum procedury przetargowej. Rada powiatu powinna była organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały dysponować danymi o rzeczywistych kosztach holowania i przechowywania pojazdów. Dobrą, a jednocześnie wymaganą prawem praktyką byłoby zatem podejmowanie uchwały dopiero po rozeznaniu rynku, a nadto po rozpisaniu i rozstrzygnięciu procedury zamówienia publicznego. Wówczas byłaby pewność co do właściwego zbadania rynku miejscowego. Sąd nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż w takiej sytuacji nawet stawki w wysokości maksymalnie określonej w obwieszczeniu mogłyby zostać zastosowane, byleby znajdowały odzwierciedlenie w przeprowadzonym wcześniej rozeznaniu rynku. Tym samym ustalenie stawki opłat (za holowanie, przechowywanie i odstąpienie od wydanej dyspozycji) bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 p.r.d. To, że stawki te nie pokrywają wszystkich kosztów jakie ponosi z tego tytułu powiat nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na wskazanym poziomie, bez wcześniejszej analizy rynku (w niniejszej sprawie w ogóle jej brak). W art. 130a ust. 6 p.r.d. ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję do tworzenia prawa miejscowego, jednak z koniecznością uwzględnienia przytoczonych już kryteriów. Ustalane koszty muszą być odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty je świadczące komercyjnie na terenie powiatu. Z przedłożonych wraz ze skargą dokumentów oraz z lakonicznego uzasadnienia uchwały (o którym w dalszej części) nie wynika, jakimi przesłankami kierowała się Rada podejmując kwestionowaną uchwałę. Stanowi to samoistne i istotne naruszenie procedury podejmowania tego aktu (brak w istocie w dacie podejmowania uchwały analizy miejscowego rynku - nastąpiło to dopiero w grudniu 2017 roku). Przed datą podjęcia uchwały organ ani nie analizował kosztów odholowania pojazdów, ani kosztów ich przechowywania. Brak jest także podania powodów określenia, na wskazanym w § 2 uchwały poziomie, kosztów odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu. Wskazane naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. skutkuje zdaniem Sądu nieważnością zaskarżonej uchwały. Po drugie, Sąd podziela zdanie Prokuratora, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jako motywy przyjęcia maksymalnych stawek wskazuje w istocie na chęć zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu (przez takie należy także rozumieć nieuszczuplanie budżetu obowiązkami ciążącymi na powiecie). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, a także za odstąpienie od dyspozycji. W 2-stronicowym uzasadnieniu uchwały (jej projektu) brak jest - jak wskazano - informacji jakimi danymi o cenach z terenu powiatu [...] (bądź powiatów sąsiednich) dysponowała Rada w dacie podjęcia uchwały. Poza wymienieniem przepisów prawa określających obowiązki powiatu związane z odholowywaniem pojazdów i przyczynami takiego działania, w końcowej części sformułowano informację, o wzroście stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, a zatem o konieczności - jak należy przyjąć - podniesienia stawek określonych w uchwale na rok 2018. Takie stanowisko, w połączeniu z wcześniejszymi uwagami, słusznie traktowane jest przez skarżącego jako chęć zabezpieczenia interesów budżetowych. Chęć zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 p.r.d. Z tego też powodu podjęta uchwała jest również nieważna. Po trzecie, Sąd zwraca uwagę na okoliczność nie mającą wprawdzie wpływu na samą ważność uchwały, jednakże kierunkowo wskazującą na intencje organu wydającego ten akt prawa miejscowego. Otóż pomimo podjętej uchwały i określenia poziomu maksymalnych stawek na poziomie np. za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t w wysokości 480 zł, w konkretnych przypadkach (zobrazowanych stosowną dokumentacją kasową przedłożoną do sprawy), powiat pobierał kwoty wyższe (powiększone o wynikający z umowy zawartej z przedsiębiorcą podatek). O ile jest to kwestia związana z prawidłowym wykonaniem uchwały, a więc nie powiązaną wprost z przyjętymi w niej regulacjami (stawkami) o tyle działanie takie, w okolicznościach ustalonych przez Sąd, wskazuje na charakter działań rady powiatu (istotnie niezgodny z przepisami prawa). 7. Mając na względzie przedstawione okoliczności i ich ocenę prawną Sąd uznaje, że argumentacja organu sformułowana w odpowiedzi na skargę prokuratora rejonowego w [...] nie może mieć wpływu na stanowisko Sądu. Nie budzi wątpliwości fakt, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały brano pod uwagę pozaustawowe przesłanki fiskalne. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa. W powyższej sytuacji, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.