VII SA/Wa 2910/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), w związku z odwołaniem [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A., pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...] - stacja [...] (od km 62,400 do km 65,400 linii nr [...] - obiekt [...], realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...], etap [...], odcinek [...] - [...]-[...], Przetarg [...] - modernizacja odcinka: [...]-[...] (km 46,700 - 67,200 linii nr [...]) – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane), art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r.. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) - art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy, ustawy z dnia 3 października 2008r, który w ust. 2 stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W myśl art. 3 ust 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008r przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zdaniem organu, z powyższego wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych wnosić odwołanie mogą organizacje ekologiczne tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i § 5 ust. 1 statutu [...] organ stwierdził, że celem [...] jest m.in. działanie na rzecz ochrony środowiska w transporcie, to jest na rzecz kształtowania i eksploatacji systemów transportowych zgodnie z zasadami zrównoważonego (trwałego) rozwoju, co oznacza, że [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu tego przepisu, zatem może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...] nie jest jednak postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wymienił cztery przypadki ściśle określone w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, w których w postępowaniu w sprawie pozwoleniu na budowę niezbędne jest dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i stwierdził, że jest to katalog zamknięty – tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Organ wskazał, iż z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek inwestora złożony do organu właściwego do wydania decyzji. Także organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stwierdził, aby we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporne zamierzenie inwestycyjne nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Z uwagi na powyższe zdaniem organu odwoławczego [...] nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A., pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...] oraz uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Stąd też należało umorzyć postępowanie odwoławcze jako zainicjowane odwołaniem nieuprawnionego podmiotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], zarzucając zaskarżonej decyzji, że wydanie jej w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. było nieprawidłowe, ponieważ organ w niniejszej sprawie powinien wydać ewentualnie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w sprawie nie zachodzi brak potrzeby udziału społeczeństwa na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynika wprost z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego, Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnią.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, której ustawa jest implementacją do prawa krajowego. W ocenie skarżącej przebudowa linii kolejowej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego podlega ocenie oddziaływania na środowisko. Skoro dla przedsięwzięcia wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to także na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, czyli faktycznego zezwolenia na inwestycję zachodzi konieczność udziału społeczeństwa (w tym także organizacji ekologicznych, co za tym idzie także zachowania jego (także organizacji ekologicznych) uprawnień do procedury odwoławczej i sądowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A., pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...]. Bezspornym jest również, iż w ustawowym terminie v wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r., Nr [...] w którym zawarła również wniosek o dopuszczenie jej jako organizacji zajmującej się ochroną środowiska do prowadzonego postępowania na prawach strony. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca. Strona skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń organu odwoławczego lecz powołując się na Dyrektywę Parlamentu Europejskiego, Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko twierdzi, że istnieje potrzeba udziału społeczeństwa na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołana przez stronę skarżącą dyrektywa została implementowana do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r.. poz. 1235 ze zm ). Przepis art. 61 ust 1 ww. ustawy czyni zadość obowiązkom narzuconym przez dyrektywę na Państwa Członkowskie: " W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( na kanwie postanowień dyrektywy Rady 85/337, której wersję ujednoliconą stanowi przywołana Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE ) przyjmuje się natomiast, że: " Art. 2 ust 1 oraz art. 4 ust 2 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli w przypadku wieloetapowego postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w trakcie etapu drugiego okazuje się, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko , w szczególności z powodu jego charakteru, rozmiaru lub lokalizacji" ( wyrok ETS z 4 maja 2006r, C – 290/03; wyrok ETS z 4 maja 2006r, C-509/03). Jako, że w Polsce regułą jest wieloetapowa realizacja przedsięwzięć, w celu dostosowania polskich rozwiązań prawnych do standardów unijnych konieczna była zmiana wprowadzona w art. 61 ust 1 ustawy ( K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Komentarz, wyd.II ). Ponieważ w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych wnosić odwołanie mogą organizacje ekologiczne tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, a w niniejszej sprawie żadna z sytuacji wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r nie miała miejsca dlatego prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym skarżąca [...] nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A., pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...] oraz uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnosząca odwołanie organizacja ekologiczna nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999r, sygn. akt. OPS 16/98). Stanowisko organu odwoławczego jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.