VII SA/Wa 2911/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. M. i U. W. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2011 r. znak (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Z. M. i U. W. w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa2911/11 UZASADNIENIE M. W. I. N. B. w (...) decyzją z dnia (...) września 2011r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3, art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust 3 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami, dalej prawo budowlane) oraz art. 104 i art. 108 § 1 i art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami, dalej.p.a.), w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego części obiektu budowlanego - budowli hydrotechnicznej prawego wału przeciwpowodziowego rzeki (...) na dwóch odcinakach wału: od km wału 0+000 -1+440 oraz od km walu 1+500 - 6+088 położonych w miejscowościach: (...),(...), gmina (...), powiat (...), który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska nakazał zarządcy obiektu budowlanego: prawego wału przeciwpowodziowego rzeki (...) tj. M. Z. M. i U. W. w (...), w terminie do dnia (...) grudnia 2011 r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejącym obiekcie budowlanym - budowli hydrotechnicznej jw. poprzez: wykonanie robót budowlanych - zgodnie z zaleceniami szczegółowymi zawartymi w opracowaniu pn. "Ekspertyza stanu technicznego prawego obwałowania rzeki (...) od km 00+000 + 01+167, msc. (...), gm. (...), pow. (...)" oraz opracowaniu pn. "Ekspertyza stanu technicznego prawego obwałowania rzeki (...) od km 01 + 167 + 01+696 oraz od km 01 + 781 06+088, msc. (...), gm. (...), pow. (...)" - sporządzonymi w lipcu 2011 r. przez: mgr inż. S. W. posiadającego uprawnienia budowlane nr ewid. (...) do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej oraz przynależącego do M. O. I. I. B. - nr ewid. (...) (dostarczonych do organu w dniu (...) lipca 2011 r., nr rej. (...) przy piśmie M. Z. M. i U. W. w (...) Inspektorat Rejonowy w (...), znak: (...) z dnia (...) lipca 2011 r.; uzupełnionych o wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów dla obszaru na którym będą miały miejsce roboty budowlane wraz z określeniem zajętości terenu w dniu (...) sierpnia 2011 r. przy piśmie M. Z. M. i U. W. w (...) Inspektorat Rejonowy w (...), znak: (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r.) polegających na: 1. wykonaniu uszczelnienia korpusu i podłoża obwałowania na odcinkach: - km 00+000 - 00+300 (km rzeczywisty wału), - km 00+800 - 01+050 (km rzeczywisty walu), - km 01+781 - 02+350 (km rzeczywisty wału), - km 03+000 -5- 03+250 (km rzeczywisty wału), - km 04+450 - 05+250 (km rzeczywisty wału), - km 06+000 - 06+100 (km rzeczywisty wału), poprzez wykonanie szczelnego ekranu skarpowego z maty Bentonitowej oraz pionowej ścianki szczelnej przy stopie odwodnej wału - zgodnie z opisem alternatywy nr I zawartym w pkt. 8.2. ekspertyzy i rozwiązaniami technicznymi przedstawionymi na rysunkach nr 4.la — 4.1b, 2. wykonaniu na całej długości obwałowania remontu ławy przywałowej po stronie odpowietrznej wału poprzez: uporządkowanie rzędnych, szerokości korony oraz nachyleń skarpy odpowietrznej wraz z wykonaniem na jej koronie drogi powodziowej o umocnionej nawierzchni, - (docelowe parametry przekroju poprzecznego ławy: a) rzędne korony ławy ok. 2,5 m poniżej korony wału, b) szerokość ławy w koronie 5,0 m z wykonaniem na całej długości lawy umocnionej części jezdnej o szerokości 3,5 m, c) nachylenie skarpy: l:n = 1:2 - 1:2,25) - zgodnie z opisem zawartym w pkt. 8.2. ekspertyzy i rozwiązaniami technicznymi przedstawionymi na rysunkach nr 4.1a - 4.Ib, 3. wykonaniu na całej długości obwałowania remontu korony wału poprzez: zagęszczenie podłoża, wyrównanie rzędnych korony, wyprofilowanie nachyleń poprzecznych oraz umocnienie nawierzchni korony (przy założeniu wykonania na całej długości obwałowania stałej szerokości korony B=3,5 m z dodatkowym umocnieniem części jezdnej korony w pasie o szerokości 3,0 m) - zgodnie z załącznikami graficznymi nr 4.1 a - 4.Ib, 4. przebudowę infrastruktury związanej funkcjonalnie z obiektem tj. istniejących: przejazdów wałowych: w km 0+658, km 02+170, km 03+270, km 03+500, km 04+470, km 04+780, km 04+920, km 05+710 oraz przepustów wałowych i dróg przywałowych od strony międzywala. Organ na podstawie art.108 § 1 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zaistniałe w 2010 r. długotrwałe i intensywne opady deszczu, powodujące znaczne wezbrania wód na terenie całej zlewni rzeki (...), doprowadziły do szeregu katastrof i uszkodzeń obiektów hydrotechnicznych w województwie (...). Organ postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego części obiektu budowlanego tj. budowli hydrotechnicznej prawego wału przeciwpowodziowego rzeki (...) na dwóch odcinkach wału. W toku postępowania sporządzone zostały ekspertyzy techniczne dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego i niezbędnych do wykonania robót. Powołując się na art.66 prawa budowlanego organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornie zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ wskazał ponadto, że nie jest związany granicami działek administracyjnych i wynikającym z tego prawem własności. Organ nadzoru budowlanego orzeka bowiem w stosunku do obiektu budowlanego jakim w przedmiotowej sprawie jest obwałowanie rzeki (...), a możliwy nieuregulowany stan prawny nieruchomości na których ten obiekt jest położony nie podlega regulacjom prawa budowlanego i w związku z tym nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia organu. M. W. I. N. B. w (...) odstąpił w niniejszej sprawie od wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, bowiem załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego i grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Co do zakreślonego terminu wykonania nakazanych robót organ wskazał, iż przedłożona ekspertyza stanu technicznego nie zawiera terminu w jakim należy wykonać wymagane roboty budowlane, zatem organ I instancji wg, własnej oceny uwzględniając zakres i sposób wykonania robót budowlanych wyznaczył termin wykonania rzeczonych robót do dnia (...) grudnia 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Z. M. i U. W. w (...). Skarżący kwestionował decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania robót budowlanych i wnosił o jego zmianę do dnia (...)października 2012r. Skarżący podnosił, że wymienione w decyzji roboty ziemne i budowlane, aby zostały wykonane prawidłowo należy prowadzić przy dobrych warunkach pogodowych tj. do końca października. W związku z tym, że termin wykonania robót budowlanych związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości został wyznaczony na miesiące zimowe (brak optymalnych warunków zewnętrznych – możliwy mróz i śnieg), nie będzie możliwości wykonania powyższych robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Decyzją z dnia (...) listopada 2011r. Główny Inspektor Budowlany utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wał przeciwpowodziowy w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 200 lr. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) jest urządzeniem wodnym, ale jednocześnie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, w związku z tym podlega jednocześnie regulacjom obu ustaw. Powołując się na art. 62, 64 i 66 prawa budowlanego organ stwierdził, że decyzja M. W. I. N. B. z dnia (...).09.2011r. jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. W ocenie organu II instancji ustalenia poczynione podczas kontroli przedmiotowego wału oraz przedstawione ekspertyzy techniczne znalazły prawidłowe odzwierciedlenie w obowiązkach nałożonych decyzją organu I instancji. Co do zakwestionowanego w odwołaniu terminu wykonania robót Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jedynie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje podstaw do uwzględnienia prośby o zmianę terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ stanął na stanowisku, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności , co jest zgodne z art.108 § 1 k.p.a. i niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego oraz dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiódł M. Z.M. i U. W. w (...). Zarzuty skargi obejmowały: - naruszenie 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a w szczególności okoliczności związanych z czasem trwania nakazanych w decyzji robót. Skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji M. W. I. N. B. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący ponownie nie zgodził się z treścią decyzji w zakresie wyznaczonego terminu do wykonania robót określonych w opracowaniu pn. "Ekspertyza stanu technicznego prawego obwałowania rzeki (...) od km 0+000 - 1+167 w msc. (...), gm. (...), pow. (...)" oraz w opracowaniu pn. "Ekspertyza stanu technicznego prawego obwałowania rzeki (...) od km 1+167 - 1+696 oraz od km 1+781 - 6+088 msc. (...) Gm. (...) pow. (...)", wskazując, iż w tej części decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego organ administracji nie rozpatrzył dostatecznie wnikliwie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego M. W. I. N. B. wyznaczył termin, w czasie którego wykonania przedmiotowych robót nie jest realne. Podnosił, że przewidziane w ekspertyzie zabezpieczenia wału rzeki (...) polegają na wykonaniu pionowej przesłony bentonitowo-cementowej grubości 40 cm i głębokości od 8-10 m w technologii wgłębnego mieszania (DSM lub CDMM) w stopie wału oraz uszczelnienie korpusu wału ekranem z bentomaty. Skarżący wskazywał, iż metoda wgłębnego mieszania polega na mechanicznym mieszaniu miejscowego materiału gruntowego i zawiesiny twardniejącej, tłoczonej rurociągiem pod ciśnieniem za pomocą pomp w kontrolowany sposób. Zawiesina cementowo - bentonitowa przygotowywana jest na budowie z suchej mieszanki oraz wody. Prace przy wykonaniu przesłony przeciwfiltracyjnej mogą być wykonywane w warunkach atmosferycznych zapewniających w okresie wiązania utrzymania temperatury zawiesiny w wykopie powyżej 5°C (zgodnie ze stosownymi w tym zakresie zaleceniami IMUZ Falenty - Projektowanie i wykonawstwo pionowych przegród przeciwfiltracyjnych). Takie warunki nie mogą być zapewnione zakładając termin wykonania robót wskazany przez (...)WINB. Nadto skarżący wskazywał, iż wykonanie uszczelnienia korpusu wału za pomocą ekranu z bentomaty wymaga odhumusowania skarpy odwodnej, dogęszczenia odhumusowanej skarpy, ułożenia bentomaty z przykryciem gruntem miejscowym wraz z zagęszczeniem do wymaganego wskaźnika ls s 0,92 zgodnie z normami (...). Skarżący wywodził, że w okresie gdy temperatura trwale spada poniżej -5°C nie jest dopuszczalne wbudowanie i zagęszczenie gruntu. Grunt jest wówczas przemarznięty, zbrylony i może zawierać śnieg. Zastosowanie terminu wykonania robót narzuconego przez M. W. N. B. w (...) ((...) grudnia 2011 roku) spowodowałoby wykonanie prac w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną. Nadto skarżący wskazywał, iż termin ten jest zbyt krótki do wykonania zakresu robót wskazanego w decyzji. W ocenie skarżącego należy mieć także na względzie okoliczność, iż skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, zobowiązaną do udzielania zleceń na wykonanie robót budowlanych przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, co zważywszy na czas trwania procedury przetargowej, nie pozostaje bez wpływu na termin realizacji robót. Stąd skarżący podnosił, iż usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym obiekcie budowlanym będzie możliwe w terminie do (...) października 2012 roku, kiedy to warunki pogodowe pozwolą wykonać nakazane roboty. Powołując się na orzecznictwo tutejszego Sądu skarżący podnosił, że celem art. 66 prawa budowlanego poza doprowadzeniem do właściwego stanu technicznego obiektów budowlanych jest dokładne określenie czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać oraz określenie realnego terminu wykonania tych obowiązków . Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, utrzymując w mocy wyznaczony przez organ I instancyjny termin, nie przeanalizował, czy inwestor jest w stanie w terminie wskazanym w decyzji organu I instancji wykonać wszystkie nałożone na niego obowiązki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję M. W. I. N. B. mimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących terminu wykonania nakazanych robót w żaden sposób nie przeanalizował czy skarżący jest w stanie w zakreślonym terminie wykonać wszystkie nałożone obowiązki biorąc pod uwagę ich zakres, czas wykonania i niezbędne do prawidłowego wykonania warunki atmosferyczne. Należy przy tym pamiętać, że celem art. 66 prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać oraz termin ich wykonania. Termin wykonania powinien być na tyle realny by inwestor mógł w określonym terminie wykonać nałożone na niego obowiązki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w żaden sposób nie wykazał czy okres od wydania decyzji do upływu terminu zakreślonego do wykonania robót jest wystarczający na rzetelne wykonanie nakazanego zakresu robót i czy prace te mogą być wykonywane w danym okresie roku. W ocenie Sądu organ II instancji rozpoznając niniejszą sprawę naruszył zatem przepisy prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zasadom prawa procesowego wyrażonym w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.