VII SA/Wa 2914/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ wojewódzki), po rozpatrzeniu zażalenia D. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: PINB, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia na D. M. obowiązku wpłacenia zaliczki w kwocie: 48.990,10 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w [...], użytkowanego obecnie jako lokal biurowy - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WINB wskazał, że w związku z niewykonaniem przez D. M. obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 – dalej jako: u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 16 lutego 2017 r. PINB [...] wystawił upomnienie nr [...] wzywające do wykonania obowiązku, a następnie wystawił w dniu [...] marca 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu nastąpiło w dniu 7 kwietnia 2017 r. Powyższe skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] PINB [...] nałożył na D. M. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. W dniu 28 marca 2018 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził brak oznak charakteru użytkowania pomieszczenia na cele niemieszkalne. Kolejne czynności kontrolne organ powiatowy przeprowadził w dniu 6 kwietnia 2018 r. stwierdzając, że lokal nie jest użytkowany na cele mieszkalne. Do lokalu istnieje swobodny dostęp, jest on wyposażony w miejsca do siedzenia w tym krzesła biurowe. W dniu kontroli zastano 3 osoby, które nie były zainteresowane obecnością inspektorów. Podczas kontroli R. Ś. — administrator budynku oświadczył do protokołu, że znaczna część wyposażenia zgromadzona na poddaszu w pomieszczeniach należących do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na czas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2018 r. została z powrotem przeniesiona do lokalu, aby służyło działalności niemieszkalnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] PINB [...] skierował obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego D. M. celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], [...] WINB utrzymał mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego. Następnie T. P. (mgr. inż. architekt Nr upr. [...]) wykonał kosztorys budowlany inwestorski w w/w sprawie datowany na dzień 10 sierpnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] PINB [...] zobowiązał D. M. do wpłacenia zaliczki w wysokości 48.990.10 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wniósł D. M. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji WINB wyjaśnił, że ustalenie przez organ powiatowy wysokości zaliczki na poczet zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku nastąpiło na podstawie kosztorysu budowlanego inwestorskiego sporządzonego przez T. P. (mgr. inż. architekt Nr upr. [...]) na okoliczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] obecnie użytkowanego jako lokal biurowy przy ul. [...] w [...], zaś kwota podana w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. jest kwotą szacunkową - wartością przybliżoną. WINB podkreślił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie przewidują konieczności przesyłania zobowiązanemu kosztorysu inwestorskiego. Taki kosztorys znajduje się w aktach sprawy, a zobowiązany może się z nim zapoznać w siedzibie organu egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 u.p.e.a. zakończenie czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego nastąpi poprzez doręczenie zobowiązanemu wykazu kosztów wykonania zastępczego z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty. Tym samym nałożona zaliczka zostanie rozliczona na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego. Organ wojewódzki podkreślił, że w związku z zastosowanym środkiem egzekucyjnym w postaci wykonania zastępczego D. M. mógł zostać zobowiązany przez organ egzekucyjny do uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego zanim zlecono czynności związane z wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją, na takim bowiem stanowisku stoi orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organ wskazał, że zobowiązany nie może domagać się by koszty te zostały na niego nałożone (w znaczeniu obowiązku ich niezwłocznego uiszczenia) dopiero po zakończeniu wykonania zastępczego, po ich całkowitym rozliczeniu. Celem zaliczki na poczet wykonania zastępczego jest dążenie do tego, by zapewnić uiszczenie całości kosztów przez zobowiązanego, przy jednoczesnym dbaniu o to, by ciężar ekonomiczny podejmowanych z winy zobowiązanego czynności wykonawczych w całości nie był pokrywany ze środków publicznych. Wobec powyższego uznał, że organ powiatowy ma możliwość pobrania od zobowiązanego pełnej kwoty oszacowanej na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...]. WINB podkreślił, że decyzja ta jest ostateczna wobec czego podlega wykonaniu w całości, a organy administracji publicznej są nią związane. W aktach sprawy nie stwierdzono ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ani sądowych wydanych w przedmiocie wstrzymania procedury egzekucyjnej. Wobec powyższego obowiązek podlega wykonaniu w całości. Natomiast zobowiązany uchyla się od jej wykonania w całości od ponad 1,5 roku licząc od dnia wydania decyzji przez organ powiatowy. W ocenie WINB adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków. Wobec nie wykonania obowiązku organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego obowiązku nią nałożonego w tym do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł D. M. (dalej jako: skarżący) zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego orzeczenia tj:: 1) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 2) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o istnieniu kosztorysu, ustalającego wysokość kosztów jakie skarżący zobowiązany będzie ponieść w związku z rzekomym przywróceniem lokalu nr [...] do stanu mieszkalnego. 3) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie realnej możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu, a także uniemożliwienie wzięcia czynnego udziału w części postępowania, w której doszło do ustalenia wysokości zaliczki, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. 4) art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie doszło do ustalenia wysokości zaliczki w kwocie 48 990,10 zł. Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w postanowieniu nie wyjaśniono na jakiej podstawie został sporządzony kosztorys będący podstawą do ustalenia wysokości zaliczki, skoro w należących do skarżącego lokalach nigdy nie dokonano wizji lokalnej, której celem byłoby oszacowanie kosztów działań, które według organu miałyby przywrócić lokalom ich mieszkalny charakter. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] WINB z dnia [...] października 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydane w oparciu o art. 127 i 128 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekające o zobowiązaniu skarżącego do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Orzeczenia te zapadły w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanych obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku dokonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jej koszt. Organ egzekucyjny może wydać postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zstępczego wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 129 u.p.e.a.). Określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego albowiem określenie jej wysokości pozostawiono organowi egzekucyjnemu, przy czym bezspornie musi ona znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie "zaliczka" nie ma definicji w u.p.e.a. Zaliczka może obejmować część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo - tak jak w niniejszej sprawie – ich całość. Istotne jest, aby po pierwsze zobowiązanie do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności kosztorys sporządzony przez osobę uprawnioną, a po wtóre nie przekraczało ogólnej wartości kosztorysowej robót, ponieważ kwota wyższa niż ta wynikająca z kosztorysu inwestorskiego, nie może zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/10; wyrok NSA z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 440/11). Kosztorys, jak sama nazwa wskazuje, określa koszt szacunkowy, w tym wypadku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Przy faktycznym wykonaniu robót kosztorys może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, stanowi zatem miarkowanie kosztów wykonania zastępczego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności w oparciu o sporządzony (podstawie programu STANDARD 2), przez osobę uprawnioną T. P. (mgr. inż. architekt Nr upr. [...]) kosztorys inwestorski (kosztorys w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2349/18) na określający szacowany koszt przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], użytkowanego jako lokal biurowy przy ul. [...] w [...] na kwotę 48.990,10 zł. Wspomniany kosztorys obejmuje zarówno robociznę, jak i materiały oraz sprzęt. W przypadku zlecenia wykonania zastępczego, to organ egzekucyjny dokonuje wyboru wykonawcy, a wysokość zaliczki ustalana jest na podstawie sporządzonego przez uprawniony podmiot kosztorysu. Wartość wycenionych robót budowlanych i kwota stosownej zaliczki nie jest zatem przedmiotem negocjacji między organem egzekucyjnym, a zobowiązanym (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1663/10 – publ. CBOSA). W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego mogła opiewać na wartość kosztorysową robót ogółem, wynikającą ze sporządzonego kosztorysu inwestorskiego. Kosztorys ten przewiduje koszt szacunkowy, który po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu, zatem stanowi miarkowanie kosztów wykonania zastępczego. Podkreślić także należy, że prowadzone postępowanie egzekucyjne i stopniowanie wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych dotychczas nie doprowadziło do wykonania nakazu objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu organ właściwie zastosował art. 127 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] został doręczony skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2017 r. zgodnie z art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Podkreślić należy, że zasadą panującą przy doręczaniu odpisu tytułu wykonawczego jest jednokrotność jego doręczenia (por. Cezary Kulesza, komentarz do art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz., LEX 2015, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2010 r., II SA/Kr 1084/10, LEX nr 753405). Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. W związku z tym nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków mających charakter osobisty, a więc ściśle związanych z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, ale na koszt zobowiązanego, dochodzi tu do powstania układu stosunków między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą. Z art. 128 § 2 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia określonej kwoty pieniężnej tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Określenie jej wysokości pozostawiono do uznania organu egzekucyjnego. Skoro z akt sprawy wynika, że skarżący uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu (upomnienie, a następnie nałożona grzywna), to orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że konieczny jest środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, znajdujący oparcie w art. 127 i następnych u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one niezasadne. Zarzut braku wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Rację ma także organ wojewódzki wskazując, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie przewidują konieczności przesyłania zobowiązanemu kosztorysu inwestorskiego, ma on bowiem możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w których taki kosztorys się znajduje. Za niezasadny należało uznać również zarzut dotyczący niedokonania "wizji lokalnej", której celem miało być oszacowanie kosztów działań, mających przywrócić lokalowi mieszkalny charakter. Z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 6 kwietnia 2018 r. wynika, że dostęp do lokalu był swobodny, a przebywające tam osoby nie były zainteresowane obecnością inspektorów nadzoru budowlanego. W takich zatem warunkach możliwe były również oględziny lokalu przez osobę uprawnioną do sporządzenia kosztorysu budowlanego inwestorskiego. Na koniec należy wyjaśnić, że skarżący ma możliwość uniknięcia stosowania kolejnych środków egzekucyjnych w tym wykonania zastępczego i ponoszenia związanych z tym kosztów. W tym celu należy wykonać dobrowolnie ostateczną decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], użytkowanego jako lokal biurowy przy ul. [...] w [...]. Z tych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.