VII SA/Wa 292/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") stwierdził, że zażalenie M. Ś. z dnia 26 stycznia 2021 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowli składającej się z płyty obornikowej o wymiarze rzutu 6,30 m x 20,00 m wraz z murem oporowym w kształcie litery "L" o długości ramion 6,50 m i 20,20 m oraz zbiornika na gnojowicę, znajdujących się na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gmina K. oraz wzywające inwestora M. Ś. do wystąpienia - w określonym terminie - do Burmistrza Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opisanej wyżej budowli oraz wezwał inwestora M. Ś. do wystąpienia - w określonym terminie - do Burmistrza Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora K. Ś. w dniu 17 grudnia 2020 r. W dniu 23 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o uzupełnienie postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. PINB odmówił uzupełnienia postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ uznał, że inwestor złożył wniosek o uzupełnienie postanowienia w terminie i rozpoznał wniosek merytorycznie, uznając, że brak jest podstaw do uzupełnienia postanowienia. Odpis tego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2020 r., zostało skutecznie doręczone w dniu 17 grudnia 2020 r. Termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni i upłynął w dniu 24 grudnia 2020 r. (dzień powszedni). Jakkolwiek z informacji przekazanej w piśmie PINB w M. z dnia 5 lutego 2021 r. wynika, że koperta, w której przesłano zażalenie na w/w postanowienie PINB została zagubiona (przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie daty nadania tej przesyłki nie przyniosło rezultatu), tak okoliczność uchybienia 7 - dniowego terminu do wniesienia zażalenia nie budzi wątpliwości. Powyższe potwierdza data widniejąca na zażaleniu, wskazująca na dzień jego sporządzenia tj. 26 stycznia 2021 r., a także znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie pełnomocnika skarżącego skierowane do Centrali Poczty Polskiej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r., w którym zaznaczono, że przesyłka zawierająca zażalenie na postanowienie PINB w M. Nr [...] została nadana "pod koniec stycznia 2021 roku", "w ostatnich dniach stycznia 2021" (fakt przyznany przez skarżącego). Powyższe koresponduje z datą prezentaty powiatowego organu nadzoru budowlanego widniejącą na zażaleniu, która potwierdza jego wpływ w dniu 29 stycznia 2021 r. Z przedstawionych okoliczności wynika, że zażalenie na postanowienie organu I instancji Nr [...] zostało nadane po upływie ponad miesiąca od dnia jego odbioru. Organ odwoławczy, mając na uwadze regulację przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pismem z dnia 21.10.2021 r. wyznaczono skarżącemu 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. To pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 26 października 2021 r., a więc termin na złożenie wskazanego wniosku upływał w dniu 25 listopada 2021 r. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego ograniczył się do przesłania do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej korespondencji e-mail z dnia 25 listopada 2021 r. (data wpływu: 26 listopada 2021 r.), w której zwrócił się z wnioskiem o "zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu wyjaśnienia kwestii zachowania terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku", jako podstawę podając art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że skarżący, pomimo wyznaczenia 30 - dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia nie skorzystał z tej możliwości. Po pierwsze, obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają możliwość skutecznego wnoszenia podań do organu administracji za pośrednictwem poczty elektronicznej tj. wysyłając do organu wiadomość mailową, o czym stanowi art. 63 § 1 w/w ustawy. Zgodnie z nim (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.10.2021 r.) "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania". A zatem z powyższego wynika, że podanie można złożyć jedynie za pośrednictwem platformy ePUAP bądź pisemnie na adres organu opatrując je własnoręcznym podpisem (taka forma nie została zachowana w niniejszej sprawie). Po drugie, korespondencja mailowa wpłynęła do organu wojewódzkiego po upływie wyznaczonego pismem z dnia 21 października 2021 r. terminu. Po trzecie, pełnomocnik skarżącego (abstrahując od skuteczności dokonanej czynności) zwrócił się jedynie o zawieszenie postępowania instancyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. W tej sytuacji organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Ś., reprezentowany przez pełnomocnika K. Ś., zarzucając organowi naruszenie: - art. 141 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zażalenie nie zostało wniesione w terminie w sytuacji, gdy zostało nadane w UP w M. w dniu 27 stycznia 2021 r., czyli w 7-dniowym terminie od dnia otrzymania postanowienia PINB w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiającego uzupełnienia postanowienia PINB w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.; - art. 111 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż termin do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. biegł od dnia 17 grudnia 2020 r. w sytuacji, gdy zgodnie z w/w przepisem k.p.a. termin biegł od chwili doręczenia postanowienia PINB w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmawiającego uzupełnienia postanowienia PINB w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia nadania przesyłki rejestrowej w UP w M. w sytuacji, gdy skarżący kilkukrotnie o powyższe wnosił; - art., 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, brak uwzględnienia słusznego interesu strony, brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności zagubienia koperty nadawczej przez organ I instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ II instancji całkowicie pominął okoliczność złożenia przez stronę wniosku o uzupełnienie postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2020 (data nadania 23 grudnia 2020 r.) i wydanie przez organ I instancji postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., od którego doręczenia należy liczyć czas na wniesienie zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem PINB w M. skarżący jasno wskazał, iż nadał przesyłkę poleconą w UP w M. w dniu 27 stycznia 2021 r., a więc w wymaganym przez art. 141 § 2 k.p.a. terminie procesowym. W świetle powyższych okoliczności brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia w trybie art. 134 k.p.a. uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący bezsprzecznie wniósł zażalenie na postanowienie PINB w M. nr [...] w przewidzianym przez art. 141 § 2 k.p.a. terminie 7 dni liczonym od dnia doręczenia postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Uzasadniając pozostałe zarzuty skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wnosił kilkukrotnie o zawieszenie postępowania przed organem II instancji (pisma z dnia 06.04.2021, 21.05.2021, 26.07.2021, 24.11.2021, 01.12.2021). Mimo powyższego organ nie wydał postanowienia o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania, ograniczając się do wysyłania pism i zupełnie pomijając wydanie stosownego rozstrzygnięcia, podlegającego, ewentualnej ocenie w toku instancyjnym. Skarżący podkreślił, iż w okolicach dnia 27 stycznia 2021 r. nadawał w UP M. różne przesyłki polecone i obecnie na skutek stosownych analiz ustalił prawie wszystkie cyfry (oprócz 3 ostatnich) nr nadawczego przesyłki zawierającej zażalenie na postanowienie PINB w M. [...]. W niedługim czasie możliwe będzie ustalenie pełnego numeru nadawczego oraz skierowanie do Poczty Polskiej stosownego wniosku celem wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie okoliczność powyższa stanowiła prejudykat w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustalił numer przesyłki nadawczej ([...]), w której nadał w dniu 27 stycznia 2021 r. zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. Przesyłka ta wpłynęła do organu 29 stycznia 2021 r. Natomiast do pisma procesowego z dnia 10 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego załączył pismo Poczty Polskiej S.A. Biura Wsparcia Klientów, z którego wynika, że przesyłka o wskazanym numerze została nadana w dniu 27 stycznia 2021 r. w FUP M. i została doręczona adresatowi w dniu 29 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Wyjątek od zasady określonej w art. 141 § 2 k.p.a. wynika z przepisów art. 111 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Z kolei zgodnie z art. 111 § 1b k.p.a. uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 109-113 k.p.a. W tej sprawie postanowienie Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2020 r. zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora K. Ś. w dniu 17 grudnia 2020 r. W dniu 23 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o uzupełnienie tego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1b k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uzupełnienia postanowienia własnego z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ uznał, że inwestor złożył wniosek o uzupełnienie postanowienia w terminie i rozpoznał wniosek merytorycznie, uznając, że brak jest podstaw do uzupełnienia postanowienia. Odpis tego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 20 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a., termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. rozpoczął zatem bieg w dniu doręczenia pełnomocnikowi inwestora postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r., tj. w dniu 20 stycznia 2021 r. Termin na wniesienie zażalenia upływał więc w dniu 27 stycznia 2021 r. Zasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 141 § 2 k.p.a. i art. 111 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał, że w sprawie zastosowanie ma termin przewidziany w art. 141 § 2 k.p.a. i błędnie ustalił rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. od dnia 17 grudnia 2020 r., całkowicie pomijając fakt wniesienia przez pełnomocnika inwestora wniosku o uzupełnienie postanowienia i treść art. 111 § 2 k.p.a. Zażalenie na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora wniósł w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. Zażalenie to wpłynęło do organu 29 stycznia 2021 r. W związku z zaginięciem koperty, w której nadane było zażalenie organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące daty nadania tej przesyłki, lecz nie ustalił tej daty, przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nastąpiło to pomiędzy 26 a 29 stycznia 2021 r. i że dokładna data nadania nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż termin na wniesienie zażalenia upłynął - według organu - w dniu 24 grudnia 2020 r. W postępowaniu administracyjnym pełnomocnik skarżącego wskazywał, że przesyłka ta została nadana w dniu 27 stycznia 2021 r. (notatka służbowa z dnia 5 lutego 2021 r.). Natomiast w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2022 r., złożonym w postępowaniu sądowym, pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustalił numer przesyłki nadawczej ([...]), w której nadał w dniu 27 stycznia 2021 r. zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2020 r. Przesyłka ta wpłynęła do organu 29 stycznia 2021 r. Natomiast, do pisma procesowego z dnia 10 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego załączył pismo Poczty Polskiej S.A. Biura Wsparcia Klientów, z którego wynika, że przesyłka o wskazanym numerze została nadana w dniu 27 stycznia 2021 r. w FUP M. i została doręczona adresatowi w dniu 29 stycznia 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien wziąć pod uwagę te okoliczności i ocenić czy zażalenie zostało wniesione w terminie, którego bieg – zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. - rozpoczął się w dniu 20 stycznia 2021 r. W przypadku uznania, że pełnomocnik inwestora złożył zażalenie w terminie, organ powinien rozpoznać je merytorycznie i odnieść się do podniesionych w nim zarzutów. W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 oraz art. 111 § 2 i art. 126 k.p.a. Zarzuty skargi naruszenia tych przepisów są uzasadnione. Konsekwencją tych naruszeń było zaniechanie przez organ odwoławczy kontynuowania czynności wyjaśniających okoliczności zagubienia koperty nadawczej przez organ I instancji, co czyni zasadnym również zarzut skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Za nietrafny należy uznać zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia nadania przesyłki rejestrowej w UP w M., w sytuacji, gdy skarżący kilkukrotnie o powyższe wnosił. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego u operatora pocztowego nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., aczkolwiek rację ma skarżący, że organ w żaden sposób odniósł się do jego wniosków o zawieszenie postępowania w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 oraz art. 111 § 2 i art. 126 k.p.a. p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.