VII SA/Wa 2923/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności – utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] ([...]) w W., w terminie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. W uzasadnieniu decyzji GINB podkreślił, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2016 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych ustanowionej w art. 16 § 1 kpa i polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w tym także zarzucaną przez stronę skarżącą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, ponowna analiza akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji zawartej w rozpatrywanym wniosku wskazuje, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, a tym samym należało utrzymać w mocy decyzję GINB z dnia [...] września 2016 r. Organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym stwierdzono katastrofalny stan techniczny budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] ([...]) w W.. Na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że właścicielem tej działki jak i budynków znajdujących się na niej, jest Miasto [...]. Dokonane ustalenia stały się podstawą wydania przez PINB [...], decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] ([...]) w W., w terminie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego wydano ww. decyzję, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma zawierać nakaz rozbiórki obiektu, który to nakaz ma na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu zabudowy na danym terenie, czyli w istocie doprowadzenie do zgodności w tym zakresie z wymogami interesu i publicznego. Temu, aby cel regulacji został spełniony, służy regulacja wymagająca określenia w decyzji poza nakazem rozbiórki adresowanym do podmiotu odpowiedzialnego za należyte utrzymanie obiektu budowlanego także terminu przystąpienia do robót rozbiórkowych i ich zakończenia. Organ stwierdził, że kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest kwestia własności obiektów budowlanych wobec których nakazano rozbiórkę. Organ ponownie zauważył, że z akt nie wynika, aby istniał dokument przyznający A. S.-M. prawo własności do omawianego budynku. Nie ulega natomiast wątpliwości katastrofalny stan techniczny budynków, który wymagał od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, które zapobiegną katastrofie czy naruszeniu zdrowia i życia ludzkiego. Jak wynika z Księgi Wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] (w tym m.in. dawnej nieruchomości hipotecznej Hip. nr [...]) jest Miasto [...]. W związku z powyższym PINB [...] nałożył obowiązek wykonania rozbiórki grożących zawaleniem budynków na ten podmiot. Nie było podstaw do uznania, że domniemanie super ficies solo cedit w przedmiotowej sprawie zostało obalone. Podsumowując, organ stwierdził, że GINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., gdyż nie jest ona obarczona żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym zarzucaną przez stronę skarżącą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB wniosło Miasto [...]. Zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 67 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) oraz art. 48 kodeksu cywilnego, poprzez: a) uznanie, iż budynek we wschodniej części działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] ([...]) stanowi własność [...], podczas gdy z przepisów dekretu wprost wynika, że właścicielem budynku na gruncie dekretowym do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu jest dotychczasowy właściciel nieruchomości, b) uznanie, iż [...] jako właściciel gruntu jest zobowiązane do rozbiórki budynku zgodnie z zasadą superficies solo cedit, podczas gdy powyższa zasada ma zastosowanie z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do których należy przepis art. 5 dekretu, zgodnie z którym w okolicznościach w nim wskazanych budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja [...] WINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy organ administracji publicznej ustalił zobowiązanego do rozbiórki budynku z pominięciem przepisów dekretu i tym samym rażąco naruszył art. 67 § 1 prawa budowlanego, 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, iż z akt sprawy nie wynika, aby istniał dokument przyznający A.S.-M. prawo własności do omawianego budynku, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty, z których wynika, iż postępowanie w sprawie z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości - prowadzone w trybie art. 7 dekretu - jeszcze nie zostało zakończone prawomocną decyzją, a także zaświadczenie Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Prawnego Urzędu [...], z którego wynika, iż wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu podlega rozpatrzeniu, a budynek mieszkalny znajdujący się na ww. gruncie spełnia [] art. 5 dekretu i stanowi odrębną od gruntu nieruchomość - własność A.S.-M. – - wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] ([...]) w W. w terminie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Miasta [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą to decyzją [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] ([...]) w W.w terminie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., a zatem, podkreślić należy, wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. 9. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 10. Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym stwierdzono katastrofalny stan techniczny budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] ([...]) w W.. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że właścicielem tej działki jak i budynków znajdujących się na niej jest Miasto [...], i ustalenia te stały się podstawą wydania przez PINB [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazującej Miastu [...] rozbiórkę budynków usytuowanych w południowo-zachodniej i wschodniej części tej działki w określonym terminie. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie którego wydano decyzję w trybie zwykłym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, nie budzi wątpliwości katastrofalny stan techniczny budynków, który wymagał od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, które zapobiegną katastrofie czy naruszeniu zdrowia i życia ludzkiego. Kwestią sporną zaś, jak wskazał organ, jest kwestia własności obiektów budowlanych wobec których nakazano rozbiórkę. Słusznie organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby istniał dokument przyznający A. S.-M. prawo własności do omawianego budynku, a równocześnie z księgi wieczystej wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest Miasto [...]. Nie budzi więc wątpliwości, że PINB [...] zasadnie nałożył obowiązek wykonania rozbiórki grożących zawaleniem budynków na ten podmiot, oraz, że nie było podstaw do uznania, że domniemanie super ficies solo cedit w przedmiotowej sprawie zostało obalone. Słusznie więc organ stwierdził, że GINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia 19 grudnia 2014 r., gdyż nie jest ona obarczona żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym zarzucaną przez stronę skarżącą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.