VII SA/Wa 2924/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r, znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku W. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r, znak: [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r, nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na rozbiórkę przepustu drogowego, budowę mostu żelbetowego jednoprzęsłowego w miejscu rozebranego przepustu przez rów melioracyjny oraz przebudowę wodociągu w obrębie pasa drogowego i budowę przejścia poprzecznego sieci wodociągowej, na działce nr ew. [...]w pasie drogowym drogi krajowej nr [...][...]-[...]-[...]w km 173+183, w części dotyczącej działki nr ew. [...], zaś w pozostałej części odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy scharakteryzował postępowanie o stwierdzenie nieważności oraz opisał przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporna inwestycja została zaplanowana na działce drogowej nr ew. [...], na której zaprojektowano przebudowę przepustu drogowego nad ciekiem melioracyjnym, wykonanie chodnika i przebudowę wodociągu. Projekt budowlany obejmuje swoim zakresem także działki sąsiednie nr ew. [...],[...] i [...] na których przewidziano umocnienie dna materacami gabionowymi ułożonymi na geowłókninie oraz umocnienie skarp brzegów dyblami. Powyższy projekt budowlany został zatwierdzony decyzją Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...]. Do akt sprawy inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko co do działki nr ew. [...]. W stosunku do działek nr ew. [...],[...] i [...], inwestor nie złożył takiego oświadczenia. Ustalenia dokonanie w toku postępowania nieważnościowego wykazały, że właścicielami: - działki nr ew. [...], zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr [...], są W. H. i A. H.; - działki nr ew. [...]zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr [...] - jest M. M.; - działki nr ew. [...] (powstałej z podziału działki nr ew. [...]) zgodnie z elektroniczną księgą wieczystą nr [...] oraz decyzją Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]lipca 2005r., znak: [...], zatwierdzającą podział działki nr ew. [...] na działki nr ew. [...],[...]- jest M. K.. Organ nadzorczy przywołał treść art. 32 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu prawnego na dzień 25.02.2013 r.) i stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszone zostały ww. przepisy. Wyjaśnił, że w zakresie działek nr ew. [...]i [...] naruszenia tego nie można uznać za rażące, bowiem pomimo braku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane inwestor w toku postępowania nieważnościowego, przedstawił potwierdzone za zgodność oryginałem kopie oświadczeń M. K. i M. M. z dnia [...]stycznia 2013 r- właścicieli działek nr ew. [...] i [...], z których wynika, że wyrażają zgodę na zajęcie części ww. działek w celu wykonania rozbiórki przepustu drogowego i budowy mostu przez rów melioracyjny drogi krajowej nr [...]w km 173+183, w części wykonania gabionów w rowie melioracyjnym. Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.  Natomiast w związku z tym, że inwestor nie uzyskał zgody właścicieli działki nr ew. [...]na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane, należy uznać, że w tym zakresie decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...]rażąco narusza przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzone naruszenie jest oczywiste, naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich treść nie budzi wątpliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził natomiast, aby kontrolowana decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r. poza rażącym naruszeniem ww. przepisów w części dotyczącej działki nr ew. [...], była obarczona innym rażącym naruszeniem prawa, jak również aby była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim analiza projektu budowlanego wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]- sektor [...] (działki nr ew. [...],[...]i [...]) oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]- sektor [...] (działka nr ew. [...]). Kwestionowane pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją Burmistrza [...]z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto sporna inwestycja nie narusza rażąco wymogów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., N 43, poz. 430, z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., Nr 63, poz. 735, z późn. zm.). Inwestor dysponuje również pozwoleniem wodnoprawnym (decyzja Starosty [...]z dnia [...]marca 2012 r., znak: [...], zmieniona w pkt I decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...]). Odnosząc się do zarzutu W. H. dotyczącego zatajenia przez inwestora niewywiązania się ze zobowiązania zawartego w pozwoleniu wodno prawnym zgodnie z którym koncepcja przebudowy rowu opracowana przez inwestora miała zostać uzgodniona z właścicielami rowu przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kwestia ta dotyczy etapu poprzedzającego wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast obowiązkiem organu nadzorczego jest weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaprojektowania przebudowy przepustu drogowego w sposób sprzeczny z decyzją Burmistrza [...]z dnia [...] listopada 2011 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia organ wyjaśnił, że w decyzji tej wskazano jedynie parametry rowu melioracji szczegółowej "[...]" na którym planowana jest przebudowa przepustu drogowego ( szerokość 60 cm ). W decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] listopada 2011r wskazano, iż w wyniku przebudowy przepustu drogowego planuje się rozbiórkę istniejącego przepustu drogowego, którego światło uniemożliwia przepływ wysokich stanów wód. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu zgodnie z którym " prace budowlane planowane były, a także prowadzone na były na innych działkach niż te wymienione w zaskarżonej decyzji. Mam tu na myśli przebudowę wodociągu w ul. [...]oraz budowę zjazdu z ul. [...]na ul. [...]" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że planowana inwestycja obejmuje również budowę przejścia sieci wodociągowej [...] pod rowem melioracyjnym w ul. [...]w [...]. Jednak jak wynika z planu sytuacyjnego i planu zagospodarowania terenu przebudowywany odcinek wodociągu mieści się w granicy działki drogowej. Natomiast plan zagospodarowania terenu nie przewiduje budowy nowego zjazdu z ul. [...]na ul. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł W. H.. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że inwestycja została zaprojektowana poza obszarem określonym w decyzji Burmistrza [...]z dnia [...]listopada 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto zezwolono na rozbudowę rowu melioracyjnego do szerokości 480 cm podczas gdy decyzja środowiskowa określa szerokość rowu na 60cm. Wskutek rozebrania starego przepustu doszło do naruszenia interesu właścicieli działek sąsiednich poprzez zwiększenie zagrożenia powodziowego. Zdaniem skarżącego kolejny przepust na rowie melioracyjnym nie jest w stanie odebrać zwiększonej ilości wody. Projekt budowlany nie rozwiązuje problemu odprowadzenia wód opadowych z drogi krajowej w rejonie nowego mostu, co powoduje, że są one odprowadzane między innymi przez działkę skarżącego. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. skarżący oświadczył, że inwestycja została zrealizowana odmiennie od ustalonego projektu budowlanego i wniósł o przeprowadzenie analizy z dowodów załączonych do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący wyjaśnił, że powiadamiał organy nadzoru budowlanego o pracach prowadzonych na jego działkach. Podniósł, że inwestor nie wykonał w całości rozbiórki istniejącego przepustu znajdującego się na działce skarżącego. Zarzucił, że projekt został źle sporządzony oraz źle oceniony przez organ. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2015r, znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013r, nr [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa jedynie części dotyczącej działki nr ew. [...], zaś w pozostałej części nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...]z dnia [...]lutego 2013 r, nr [...]wykazała bowiem, że projektem budowlanym oprócz działki drogowej nr ew. [...]objęte były również działki sąsiednie nr ew. [...],[...] i [...]na których przewidziano umocnienie dna materacami gabionowymi ułożonymi na geowłókninie oraz umocnienie skarp brzegów dyblami. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko co do działki nr ew. [...]. W stosunku do działek nr ew. [...],[...]i [...], inwestor nie złożył takiego oświadczenia. Naruszony został więc przepis art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił, iż stwierdzone naruszenie wskazanych wyżej przepisów w zakresie działek nr ew. [...]i [...] nie ma charakteru rażącego bowiem pomimo braku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane inwestor w toku postępowania nieważnościowego, przedstawił potwierdzone za zgodność oryginałem kopie oświadczeń M. K. i M. M. właścicieli działek nr ew. [...]i [...], z których wynika, że wyrażają zgodę na zajęcie części ww. działek w celu wykonania rozbiórki przepustu drogowego i budowy mostu przez rów melioracyjny drogi krajowej nr [...]w km 173+183, w części wykonania gabionów w rowie melioracyjnym. Stwierdzone naruszenie nie wywołuje więc skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponieważ inwestor nie uzyskał zgody skarżącego – właściciela działki nr ewid [...]na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że w tym zakresie badana decyzja rażąco narusza przepisy 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Naruszenie prawa własności skarżącego jest nie do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa. Kwestionowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - sektor [...] (działki nr ew. [...],[...]i [...]) oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]- sektor [...] (działka nr ew. [...]). W związku z powyższym nie było wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrolowane pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją Burmistrza [...] z dnia [...]listopada 2011 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie przepustu drogowego w miejscowości [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]w km 173+183 na działce nr ew. [...]. Wskazana decyzja środowiskowa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] stycznia 2012r. Z decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] listopada 2011r wynika, że przebudowa przepustu drogowego polega na rozebraniu istniejącego przepustu, którego światło uniemożliwia przepływ wysokich stanów wód, budowie mostu objazdowego tymczasowego i budowie mostu docelowego o konstrukcji żelbetowej jednoprzęsłowej i świetle zapewniającym przepływ wody 0,3% oraz wymiarach dostosowanych do istniejących parametrów drogi krajowej nr [...]. Przebudowywany przepust drogowy usytuowany jest na rowie melioracji szczegółowej "[...]" o długości 1700m i szerokości 60cm. Wbrew zarzutom skarżącego w decyzji środowiskowej wskazano jedynie parametry rowu melioracji szczegółowej "[...]" na którym planowana jest przebudowa przepustu drogowego. Niezasadny pozostaje więc zarzut dotyczący zaprojektowania przebudowy przepustu drogowego w sposób sprzeczny z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...]listopada 2011 r. Kwestionowane pozwolenie na budowę poprzedzone było również pozwoleniem wodnoprawnym (decyzja Starosty [...]z dnia [...]marca 2012r., znak: [...], zmieniona w pkt I decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...]). Z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...]lipca 2012 r., znak: [...]) wynika iż w zakres przebudowy rowu melioracji szczegółowej "[...]" wchodzi rozbiórka istniejącego rowu "[...]" – przepustu z rur żelbetowych i odtworzenie przekroju poprzecznego rowu "[...]" w miejscu rozebranego przepustu wraz z obustronnym umocnieniem dna i skarp rowu materacami gabionowymi. Pozwolenia wodno prawnego udzielono pod warunkiem wykonania koncepcji przebudowy rowu "[...]" od przedmiotowego przepustu ( obiektu mostowego ) w stronę ulicy [...]przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Koncepcję należy uzgodnić z właścicielami rowu, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych i Miastem [...]. ( pkt II 7 decyzji ). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zatajenia przez inwestora niewywiązania się ze zobowiązania zawartego w pozwoleniu wodno prawnym zgodnie z którym koncepcja przebudowy rowu opracowana przez inwestora miała zostać uzgodniona z właścicielami rowu przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że kwestia ta dotyczy etapu poprzedzającego wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast obowiązkiem organu nadzorczego jest weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę Zarzuty skarżącego dotyczące zrealizowania inwestycji w sposób odmienny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zarzut wadliwie sporządzonego projektu nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w którym organ nadzorczy bada decyzję o pozwoleniu wyłącznie pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. Sąd zauważa, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie wskazują na istnienie kwalifikowanych wad postępowania warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Oceniając przeprowadzone postępowanie, Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).