VII SA/Wa 2925/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Ref. Staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. L. - Dyrektora [...] Szpitala [...] im. dr [...] SPZOZ w [...]. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. L. - Dyrektora [...] Szpitala [...] im. dr [...] SPZOZ w [...]. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2014r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212 poz. 1263 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A.L. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014r. nr [...] nakładającej na A. L. - dyrektora [...] Szpitala [...] w [...], karę pieniężną w wysokości 3835,00 zł za brak zezwolenia na stosowanie aparatu rentgenowskiego typu SIREMOBIL COMPACT L znajdującego się na Bloku Operacyjnym - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w Wielospecjalistycznym Szpitalu [...] w [...] w dniach [...] i [...] kwietnia 2014r. stwierdzono, że Szpital nie posiada zezwolenia na stosowanie aparatu rentgenowskiego typu SIREMOBIL COMPACT L do radiologii zabiegowej znajdującego się na bloku operacyjnym, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo atomowe. Zezwolenie na uruchamianie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów leczniczych wydaje Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, z wyjątkami przewidzianymi w art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo atomowe. Brak wymaganego zezwolenia skutkował nałożeniem na A. L. Dyrektora Szpitala kary pieniężnej w wysokości 3835 zł (decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektorat Sanitarnego z dnia [...] maja 2014r.). Ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania A. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z 5 ust. 4 ustawy Prawo atomowe wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące – w szczególności aparatów rtg do celów diagnostyki medycznej – wymaga zezwolenia. Art. 123 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przewiduje, że kierownikowi jednostki organizacyjnej, który bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom podejmuje działalność określoną w art. 4 ust. 1 ustawy, wymierza się karę pieniężną w wysokości określonej w ustawie. Z kolei art. 125 ust. 1 ustawy stanowi, że nie można nałożyć kary pieniężnej, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. W ocenie organu w przytoczonych przepisach ustawodawca posługuje się różnymi określeniami. Mowa w nich odpowiednio o: wykonywaniu działalności i podejmowaniu (podjęciu) działalności. Użyte w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy słowa "wykonywanie działalności" wskazują na pewną ciągłość tej działalności. Można więc przyjąć, że nie dotyczą jednorazowej czynności lecz całego szeregu powtarzalnych czynności, rozciągniętych w czasie, które łącznie składają się na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące. Z kolei w art. 123 ust. 1 pkt 1 mowa jest o "podjęciu działalności", co należy rozumieć jako czynność jednorazową, występującą na początku całego procesu, jakim jest wykonywanie działalności. Oznacza to, zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego pewną niespójność regulacji ustawowej, gdyż karalności, zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt. 1 ustawy, podlegałoby jedynie rozpoczęcie działalności bez zezwolenia, a nie jej dalsze wykonywanie, co ma istotne znaczenie w związku z przedawnieniem karalności przewidzianym w art. 125 cyt. ustawy. Analizując przytoczone przepisy organ uznał, że" podjęcie działalności określonej w art. 4 ust. 1 ustawy", o czym stanowi art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy odmiennie interpretować w stosunku do jednostki organizacyjnej wykonującej działalność związaną z narażeniem, która może podjąć taką działalność tylko raz i odmiennie do kierownika tej jednostki, który niezależnie od ciągłości prowadzenia działalności przez jednostkę rozpoczynając nią kierowanie (w sytuacji braku zezwolenia na uruchamianie i stosowanie urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące) podejmuje działalność określoną w art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. W konsekwencji przyjętej wykładni organ uznał, że okres przedawnienia karalności liczy się nie od podjęcia nielegalnej działalności przez jednostkę organizacyjną, lecz przez jej kierownika od daty objęcia stanowiska. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. L. – Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 123 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 125 ust. 1 ustawy Prawo atomowe. Zdaniem skarżącej organ dokonał niewłaściwej wykładni obowiązujących przepisów. Proponowana przez organ wykładnia art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy prowadzi bowiem do absurdalnego wniosku, wedle którego – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – konkretna osoba obejmująca po latach stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniedbania poprzednika sprzed 9 lat (czyn objęty postępowaniem został popełniony przez byłego Dyrektora [...] Szpitala [...] w [...] Pana K. T. w 2006r., natomiast ukarana na mocy kwestionowanej decyzji skarżąca objęła stanowisko w [...] 2012r., zaś sam czyn ujawniono dopiero w trakcie kontroli w 2014r. Podkreśliła nadto, iż biegu 5 letniego okresu przedawnienia czynu określonego w art. 123 ust. 1 pkt 1 nie przerywa każdorazowo zmiana na stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej, w której działaniach stwierdzono uchybienia. Okoliczności przerywających bieg przedawnienia nie można ustanowić dowolnie, jak czynią to organy w niniejszej sprawie. Powyższe rozumowanie Głównego Inspektora Sanitarnego prowadziłoby do sytuacji, w której przedawnienie karalności czynu może nie nastąpić. Za każdym razem bowiem zmiana personalna na stanowisku kierownika jednostki powodowałoby przerwanie biegu terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego , którą nałożono na A. L. Dyrektora Szpitala w [...] karę pieniężną w wysokości 3835 zł za brak zezwolenia na stosowanie aparatu rentgenowskiego typu SIREMOBIL COMPACT L znajdującego się na bloku operacyjnym. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo atomowe, zgodnie z którym" kierownik jednostki organizacyjnej, który bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom, albo bez wymaganego zgłoszenia podejmuje działalność określoną w art. 4 ust. 1albo (....)". Natomiast działalność, o której mowa w art. 4 ust. 1 (w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy określona w pkt 5 ust. 1) to działalność związana z narażeniem, polegająca na: "uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące". Analizując przytoczone przepisy Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż ustawodawca posługuje się w nich różnymi terminami, gdyż mowa jest odpowiednio o "(...) podejmowaniu działalności (...)" i "(...) wykonywaniu działalności (...)". Oznacza to niespójność regulacji ustawowej, gdyż karalności, zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy, podlegałoby jedynie rozpoczęcie działalności bez zezwolenia, a nie jej dalsze wykonywanie, co ma istotne znaczenie w związku z przedawnieniem karalności, uregulowanym w art. 125 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu " wydaje się jednak, że kontynuowanie wykonywania działalności bez stosownego zezwolenia nie jest jednak pozostawione bez sankcji". W konsekwencji takiej wykładni organ przyjął, że art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo atomowe odnosi się odrębnie do każdego kierownika jednostki organizacyjnej, który to kierownik (a nie, która to jednostka organizacyjna) podejmuje działalność bez zezwolenia. Niezależnie od ciągłości prowadzenia działalności przez jednostkę organizacyjną, każdy jej kierownik, rozpoczynając kierowanie jednostką, która nie ma stosownego zezwolenia, podejmuje bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom działalność określoną w art. 4 ust. 1 i z tego tytułu podlega karze przewidzianej w art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo atomowe. Oznacza to, że okres przedawnienia karalności liczy się nie od podjęcia nielegalnej dzielności przez jednostkę organizacyjną, lecz przez jej kierownika. Sąd stwierdza, że przedstawione stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest zasadne. Zgodnie z ukształtowanym poglądem doktryny i stanowiskiem judykatury wykładnia gramatyczna jest pierwszym i podstawowym rodzajem wykładni, co nie wyklucza możliwości posłużenia się także innymi rodzajami wykładni. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale z dnia 20 maja 2002r., ONSA 2003.1 poz. 11. "Wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia wykładni prawa, ale także zakreśla jej granice. Niekiedy wyniki dokonanej wykładni językowej nie mogą być zaakceptowane, różnych, zasługujących na uwzględnienie, przyczyn, w tym jeśli prowadzą do wyników sprzecznych z ratio legis danego przepisu albo naruszają Konstytucję. W takiej sytuacji niezbędnym jest dokonanie wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które są od siebie różne, chociaż w judykaturze i w literaturze prawniczej nazwy te dosyć często traktowane są synonimicznie. Wykładnia celowościowa - nawiązując do celu prawodawcy bądź też do celu aktu prawnego - ma za punkt odniesienia pożądane skutki społeczne przyjęcia normy prawnej w takiej bądź innej postaci. Dyrektywa wykładni z uwagi na cel nakazuje wybór tej hipotezy interpretacyjnej, która pozwala założony cel zrealizować bądź też umożliwia zrealizowanie go w sposób pełniejszy czy też dalej idący niż inne hipotezy interpretacyjne. Wykładnia funkcjonalna zaś może znaleźć zastosowanie wtedy, gdy przepisy - na skutek niejasności bądź luk - stawiają w ogóle pod znakiem zapytania możliwość osiągania celów zewnętrznych wobec prawa. Wykładnia funkcjonalna ma na celu sformułowanie takiej hipotezy interpretacyjnej, która usunie ewentualną dysfunkcjonalność prawa (Bogumił Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego. Gdańsk 2013r.)". Przepis art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo atomowe stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przewiduje nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na kierownika jednostki organizacyjnej, który bez wymaganego zezwolenia albo wbrew jego warunkom podejmuje działalność określoną w art. 4 ust. 1 ustawy. Stosownie do przywołanego przepisu wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące – wymaga zezwolenia – art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo atomowe. Zezwolenie na uruchamianie i stosowanie aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej, radiologii zabiegowej, radioterapii (...) wydaje dla jednostki organizacyjnej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny – art. 5 ust. 1 i 4 ustawy. Użyty w art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot " podejmuje działalność" nie może być zatem rozumiany jako jednorazowa czynność, gdyż należy go, zgodnie z brzmieniem przepisu odnieść do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, w którym mowa o "uruchamianiu i stosowaniu" urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące. Z tego względu zdaniem Sądu nie można obronić stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, gdyż dokonana przez Głównego Inspektora Sanitarnego wykładnia przepisu wykracza poza granice wyznaczone wykładnią językową. Aby zatem można było ukarać kierownika jednostki pieniężna karą administracyjną, o której mowa w art. 123 ust. 1 pkt. 1 ustawy, organ inspekcji sanitarnej obowiązany był wykazać, że wykonuje on działalność związaną z narażeniem polegającą na uruchamianiu i stosowaniu urządzenia. W sprawie niesporne jest, że [...] Szpital [...] w [...] wykonywał działalność związaną z narażeniem polegającą na uruchamianiu i stosowaniu (bez wymaganego zezwolenia) aparatu rentgenowskiego, co jednak nie oznacza, że taką działalność podjęła skarżąca – obecna dyrektor szpitala. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.