VII SA/Wa 2939/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej skargę oddala VII SA/Wa 2939/12 UZASADNIENIE Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe (opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 13 lipca 2012 r.), w budynku mieszkalnym z usługami w parterze, mieszczącym się przy Al. [...] w W. - nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W.: wyposażenie budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, zapewnienie przeglądu technicznego i konserwację instalacji gazowej oraz elektrycznej we wskazanych lokalach, zapewnienie przeglądu technicznego i konserwację instalacji wentylacyjnej we wskazanych lokalach, zapewnienie sprawności technicznej instalacji wentylacji grawitacyjnej oraz umieszczenie w widocznych miejscach na parterze w klatkach schodowych budynku instrukcji postępowania na wypadek pożaru wraz z wykazem numerów telefonów alarmowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas ww. czynności kontrolnych, ustalono w oparciu o dokumentację techniczną budynku z 2001 r., że jego kubatura wynosi 57884 m3. Strefa pożarowa budynku, nie jest wyposażona w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Jego brak w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia może utrudnić lub uniemożliwić prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych. Ponadto w trakcie czynności przedstawiono protokół z dnia 16 grudnia 2011 r. z pomiarów i przeglądu instalacji gazowej, zestaw protokołów z grudnia 2008 r. i stycznia 2009 r. z badania oporności przewodów oraz protokół z 20 grudnia 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych – dymnych i wentylacyjnych. Z przedmiotowych protokołów wynikało, że w części lokali znajdujących się w tym budynku nie przeprowadzono badań stanu technicznego instalacji gazowej, stwierdzono brak aktualnego protokołu badań i konserwacji instalacji elektrycznej, stwierdzono uwagi dotyczące m.in. zainstalowania okapów podłączonych do przewodów kominowych bez zapewnienia kratki wentylacyjnej oraz ustalono brak w klatkach schodowych instrukcji postępowania na wypadek pożaru wraz z wykazem numerów telefonów alarmowych. Organ stwierdził, że stan powyższy jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc o jej uchylenie w pkt 1, 2, 3, 4 i 5 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca się zarzuciła, że decyzja jest obarczona wadą ponieważ nakłada na Wspólnotę obowiązki przekraczające jej ustawowe kompetencje. Nałożono bowiem obowiązki tylko na wspólnotę z pominięciem właścicieli lokali, stanowiących odrębne nieruchomości lokalowe. Wspólnota mieszkaniowa wskazała również, że jako podmiot prawa jest właścicielem tylko tzw. części wspólnych budynku. Ponadto odwołująca dodała, że nie zgadza się z nałożonym na nią obowiązkiem zamontowania jednego wyłącznika prądu na cały budynek z uwagi na fakt, że budynek posiada dwa odrębne źródła zasilania i jest wyposażony w cztery oddzielne tablice elektryczne, z których każda posiada główny wyłącznik prądu. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, iż swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił, które z lokali w przedmiotowym budynku stanowią odrębne własności lokalowe, przez co błędnie wskazano wspólnotę mieszkaniową jako stronę właściwą do wykonania nakazanych obowiązków. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym był on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zwłaszcza dotyczący odpowiedzialności poszczególnych właścicieli budynków w zakresie określonych zobowiązań, jak również w odniesieniu do instalacji i urządzeń wspólnych dla całego budynku. W ocenie organu odwoławczego w przypadku stwierdzenia, iż tylko część lokali stanowi odrębne nieruchomości lokalowe, a cześć nie jest wyodrębniona i stanowi własność [...] - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ I instancji zobowiązany był do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, dowodów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że konieczność wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu wynika z § 183 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. Nr 75, poz. 690 z późń. zm.). W myśl ww. przepisu, przeciwpożarowy wyłącznik prądu odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, należy stosować w strefach pożarowych o kubaturze przekraczającej 1000 m3. Natomiast przedmiotowy budynek posiada kubaturę 57884 m3. Na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lipca 2012 r. skargę wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc o ich uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Strona skarżąca ww. decyzjom zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art.140 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 6 i art. 8 i 77 § 1 k.p.a. polegające na: - wydaniu decyzji, której sentencja pozostaje częściowo w sprzeczności z uzasadnieniem, - zawarciu w uzasadnieniu decyzji o tzw. kasatoryjnym charakterze przedwczesnego rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie obowiązku wyposażenia budynku w centralny przeciwpożarowy wyłącznik prądu, przy jednoczesnym uznaniu, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 207 ust. 2 i § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji, gdy § 330 pkt 1 wyłącza ich stosowanie do budynków, powstałych w odległej przeszłości, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 16 ust. 1 w zw. z § 16 ust. 2, w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędne uznanie, że budynek przy Al. [...] w W. zagraża życiu ludzi podczas, gdy zgodnie z przepisami przejściowymi do budynków wzniesionych zgodnie z prawem budowlanym przed wejściem w życie ww. rozporządzenia nie stosuje się wymagań określonych w § 16 ust. 2. W ocenie strony skarżącej wskazane wyżej naruszenia miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Ponieważ mimo tego, że decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z przyczyn proceduralnych, to organ pierwszej instancji będzie związany niekorzystną dla skarżącego oceną zawartą w uzasadnieniu decyzji. Ponadto skarżąca Wspólnota zarzuciła, że organ ocenił merytorycznie kwestię obowiązku wyposażenia budynku w jeden centralny przeciwpożarowy wyłącznik prądu, a rozstrzygnięcie takie jest przedwczesne i determinuje treść decyzji organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca wskazała, że istnienie sprzeczności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem jest oceniane jako naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przesłanki rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zostały w tej sprawie zachowane. Organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień, bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie uprawniało do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie stwierdzić należy, że przyczyny dla których należało wydać decyzję kasatoryjną nie zostały przez organ II instancji prawidłowo ustalone, co jednak nie stanowiło przeszkody do uznania, iż decyzja taka może ostać się w obrocie prawnym, gdyż chybienia w argumentacji wskazanej w uzasadnieniu decyzji nie dyskwalifikują jej. Sąd nie stwierdził sprzeczności między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem, o jakiej mowa była w skardze. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w skutek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie przed organem I instancji zostanie powtórzone. W aktualnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.), przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wobec tego trzeba było poddać po rozwagę, czy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dokonując oceny w tym zakresie należało zauważyć także to, iż w odwołaniu skarżący domagał się takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przede wszystkim, dlatego, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie doprowadziło do ustalenia wszystkich stron postępowania. Tym samym organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył w sposób istotny przepis art. 7 k.p.a. Przekazując sprawę organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak stwierdzić należy, że wskazania te nie mają charakteru wiążącego, tak jak jest w przypadku związania wyrokiem Sądu administracyjnego. Dzieje się tak dlatego, iż dotyczą one jedynie sposobu prowadzenia sprawy, jej kierunku. Nie zawierają ostatecznej oceny merytorycznej, która wbrew obawom skarżącego dokonana w tej sprawie nie była i nie mogła być, skoro postępowanie w całości ma być powtórzone. Biorąc pod uwagę, że postępowanie wyjaśniające nie zostało w tej sprawie przeprowadzone w taki sposób, aby jednoznacznie potwierdzić, iż jedynie Wspólnota była uprawniona do udziału w nim, to tym samym organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. Słuszne było wskazanie organu odwoławczego, że w przypadku ustalenia, iż część lokali stanowi odrębne nieruchomości lokalowe, a nadto istnieją lokale niewyodrębnione stanowiące własność miasta [...], to organ I instancji zobowiązany będzie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, których udział będzie uzasadniony okolicznościami tej sprawy. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy w określonym budynku istnieje wspólnota mieszkaniowa, ustalenia organu w zakresie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych mogą być związane z różnymi stanami faktycznymi, a tym samym ewentualnie nakładane obowiązki mogą być różne i dotyczyć różnych podmiotów. Nie ulega jednak wątpliwości, że stwierdzenie nieprawidłowości naruszających przepisy przeciwpożarowe, w zakresie części wspólnych nieruchomości na której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa skutkuje tym, że zobowiązanym do ich usunięcia może być wyłącznie wspólnota. Biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy miał zasadne wątpliwości, co do stanu faktycznego i stwierdził konieczność powtórzenia postępowania w całości, to konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd podkreśla również, że na tym etapie sprawy nie można przesądzić o konieczności wykonania określonych obowiązków i zastosowaniu konkretnych rozwiązań, zatem przedwczesne były zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i tym samym Sąd nie miał potrzeby do nich się odnosić. Wobec bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku naruszeń prawa uzasadniających uchylenie decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako nieuzasadnioną oddalił - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.