VII SA/Wa 294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi D. i B. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [... listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 §1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wszczęciu na wniosek D. Ż. i B. Ż., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I) o pow. zab. 218,8 m2, pow. użyk. 167,50 m2, kubaturze 907,90 m3 oraz szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe V = 10m3 w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb [...]) - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m., ust. 2 § 14 dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo - jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ciąg pieszo - jezdny stanowiący jedyny dojazd i dojście do działki nr 297/3, na której ma być realizowana inwestycja zatwierdzona kontrolowaną decyzją, ma szerokość 3,0 m, co rażąco narusza cytowany wyżej § 14 rozporządzenia. Nadto Wojewoda [...] wskazał, iż naruszono warunki decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007r., dotyczące zgody na lokalizację zjazdu z ulicy [...], na teren działki nr ewid. [...] z zachowaniem warunku szerokości zjazdu, który winien wynosić tyle ile szerokość ulicy [...]. Powyżej wskazana wadliwość decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007r. stanowi, zdaniem organu nadzoru, wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138§1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten jest podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego jest zawsze powszechnie obowiązująca norma prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt postępowania D. Ż. i B. Ż. nie byli stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ich nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę, gdyż oddzielona jest od działki nr [...], dwiema działkami o nr [...] i [...]. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie narusza przepisów cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków tych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości posadowienia budynku od granicy działki, o których mowa w § 12. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli D. Ż. i B. Ż., wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając skargę podali, iż organ II instancji ograniczył się jedynie do kwestii formalnej, tj. ustalenia czy posiadają oni przymiot strony. Jest to zdaniem skarżących kwestia drugorzędna zważywszy na to, że stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji może nastąpić także z urzędu. W dalszych wywodach skargi wskazali, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia dojścia i dojazdu do działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, kosztem pozbawienia ich własności części działki. Podział działki nr [...] na działki budowlane spowoduje zmianę sposobu komunikacji w tej części osiedla, gdyż stwarza konieczność utworzenia odpowiedniego dojazdu i dojścia do tych nieruchomości, a to może się odbyć kosztem ich działki w związku z czym poniosą stratę majątkową z uwagi na pomniejszenie atrakcyjności ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzja organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując, iż zostało ono wszczęte na wniosek podmiotu, który nie posiada przymiotu strony. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Stroną, w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 4 kpa i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/95, ONSA 1995/1/32). Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż przepisy prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. po ich nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 718), ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno - budowlanej, należy określenie tego obszaru i stron tego postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2005r., sygn. akt VII SA/Wa26/05, nie publ.). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007r. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr [...] przedłożonego przez inwestora działka skarżących (nr [...]) położona jest w znacznej odległości od projektowanego obiektu budowlanego w związku z czym nie można przyjąć, że występują związane z tym obiektem ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich działki. Oznacza to, że działka skarżących nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na działce nr [...]. W ocenie Sądu trudno byłoby nawet przyjąć, że skarżący posiadają interes faktyczny żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007r. W istocie z twierdzeń skarżących wynika, iż kwestionują oni podział działki nr [...] na działki budowlane m. in. (nr [...], [...], [...]) bowiem nie zapewniono do nich dojazdu drogą spełniającą wymagania ustawy o drogach publicznych. W kwestii interesu prawnego D. Ż. i B. Ż. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organy obu instancji zajęły odmienne stanowiska. Wojewoda [...] wszczął na wniosek skarżących postępowanie nadzorcze, przy czym z akt tego postępowania nie wynika aby badał przymiot strony wnioskodawców. Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 §3 kpa, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2001r., sygn. akt I SA 1354/99, niepubl.) Skoro organ I instancji bez uprzedniego zbadania, czy wnioskodawcy mają materialnoprawną legitymację do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wszczął postępowanie nieważnościowe i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2007r., to organ odwoławczy uznając, iż decyzja ta wydana została na wniosek podmiotu niebędącego stroną mógł wyłącznie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie zakończone tą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2004r., sygn. akt OSK 130/04, ONSA i WA 2004/3/59) Dodatkowo wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie wskazał w swojej decyzji jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 3 kpa, gdyż powinien powołać art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowił podstawę rozstrzygnięci, uchybienie to jednak, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Należy zauważyć, że nie każde naruszenie prawa materialnego lub procesowego stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy mało wpływ na wynik sprawy natomiast naruszenie przepisów postępowania wtedy gdy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego i przepisów postępowania treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Zważywszy na powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.