VII SA/Wa 294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012r., znak: [...], stwierdzającej, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu [...] w [...] pozwolenia na budowę dwóch zbiorników LPG o pojemności 4850 litrów, dystrybutora LPG z zadaszeniem i gazociągu od dystrybutora do zbiorników, na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...]), w części dotyczącej usytuowania przedmiotowej inwestycji na działce nr ewid. [...], a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...], znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że fakt zmiany przez Starostę [...], w niewielkim zakresie, decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...] decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], nie stanowi przeszkody dla samodzielnej kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Nr [...], znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, ponieważ Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe [...] w [...], jako forma prowadzonej działalność gospodarczej, nie może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego względu podmiotem praw i obowiązków może być tylko i wyłącznie właściciel przedsiębiorstwa. Postępowanie zaś przed organem stopnia podstawowego prowadzone było w stosunku do Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego [...] w [...], które było traktowane jako inwestor a nie względem K. K. prowadzącego tę działalność. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. w części dotyczącej usytuowania dystrybutora LPG z zadaszeniem oraz część gazociągu na działce nr ewid. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc narusza również art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z projektu budowlanego - Projekt zagospodarowania terenu, wynika, że projektowane dwa zbiorniki LPG o pojemności 4850 litrów oraz część gazociągu zostały zaplanowane na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], natomiast dystrybutor LPG z zadaszeniem oraz pozostała część gazociągu zostały zaplanowane na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], która jest częścią drogi wojewódzkiej Nr [...] [...]. Oznacza to, że organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę dystrybutora LPG z zadaszeniem oraz część gazociągu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] – w granicach pasa drogowego zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) jest Wojewoda [...], a nie Starosta. Ponadto, organ uznał, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji podkreślił, że orzeka świadomy dyspozycji przepisu art. 139 k.p.a. i stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Organ pierwszej instancji nie stwierdzał nieważności kontrolowanej decyzji w całości, podczas gdy ta obarczona była wadami omówionymi wyżej, które stanowiły o potrzebie jej wyeliminowania w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo - Handlowe [...] z siedzibą w [...] dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organom obu instancji zarzucił naruszenie: art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ okoliczności, iż decyzja Starosty [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne; art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy nie została wypełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez skarżoną decyzję; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. wyrażające się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu przy załatwieniu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela poprzez pominięcie, że decyzja, której organ stwierdził nieważność wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz pominięcie, że skarżący działając w zaufaniu do legalności decyzji Starosty poniósł znaczne nakłady finansowe realizując pozwolenie na budowę i w przypadku stwierdzenia nielegalności decyzji poniesie znaczną szkodę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie stwierdzono, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym wymaga wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego wobec tego, że obarczona jest wadami nieważnościowym wynikającymi z przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. Organ zasadnie wywiódł, że kontrolowana decyzja wydana została przez organ niewłaściwy. Starosta nie był organem właściwym, gdy zważyć, że część objętej zatwierdzonym projektem inwestycji jest usytuowana na działce stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej. W zakresie powyższej przesłanki Sąd w pełni podziela argumentację prawną organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślenia wymaga to, że przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Sąd stwierdza, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był inwestorem i nie mógł być jej adresatem. Nie miał osobowości prawnej stanowił li tylko formę prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną i to ona – skarżący powinna być adresatem decyzji. Powyższe uchybienie stanowi o wadzie rażącego naruszenia prawa – art. 28 ustawy Prawo budowlane, jaką dotknięta jest decyzja pozwolenia na budowę. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu, nie można pogodzić z ładem prawnym decyzji, która dopuszcza inwestycję nie określając jej inwestora. Uchybienie to stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, ponadto wywołuje niedopuszczalne skutki, związane z odpowiedzialnością za realizację inwestycji, a następnie jej funkcjonowanie w warunkach, w których w świetle decyzji ją dopuszczającej nie ma określonego inwestora. Za chybiony uznać należy pogląd skarżącego, zgodnie z którym realizacja inwestycji zamyka drogę do możliwości wyeliminowania jej w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji w przedmiocie pozwolenia na jej realizację. W ocenie Sądu w sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie zachodzi przesłanka opisana dyspozycją przepisu art. 156 § 2 k.p.a. - decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Fakt zakończenia realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. (OSNC 1994r. nr 5 poz.108), zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji, na podstawie pozwolenia na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych. W ocenie Sądu, bez naruszenia zasady wynikającej z art., 139 k.p.a., mogło dojść do orzeczenia, jakie wydal organ drugiej instancji. Jak stanowi przepis art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, dotknięta była rażącym naruszeniem prawa - nie dostrzegała, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, zapadła faktycznie bez określenia jej adresata - inwestora. Wada ta w związku z omówionymi powyżej przesłankami, każe postrzegać ją jako oczywiste naruszenie prawa i niedopuszczalne z punktu widzenia porządku prawnego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).