VII SA/Wa 2942/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. G. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] października 2017 r. znak [...]., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem złożonym [...] marca 2017 r., uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2017 r., skarżący zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja starosty, zatwierdzająca plan zagospodarowania działki nr ew. [...], uniemożliwia realizację ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi [...], która stanowić ma dostęp do drogi publicznej dla działki skarżącego nr ew. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji starosty o pozwoleniu na budowę. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji z [...] października 2017 r. organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 k.p.a., wyjaśnił że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: " ustawa Prawo budowlane"), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. GINB wywiódł dalej, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. GINB wskazał, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], a skarżący swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi z prawa własności działki nr ew. [...], która znajduje się w sąsiedztwie projektowanej inwestycji i jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką nr ew. [...] (dawniej część działki nr ew. [...]). Organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o projekt zagospodarowania terenu oraz internetowe mapy dostępne na portalu www.qeoportal.gov.pl, że sporny budynek usytuowano w odległości ponad 30 m od granicy działki nr ew. [...], zaś projektowane śmietnik oraz szambo usytuowano w dalszych odległościach od działki skarżącego. W ocenie GINB, z uwagi na usytuowanie projektowanej inwestycji i wysokość projektowanego budynku mieszkalnego (maks. 10,79 m), nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy: § 12 (sytuowanie obiektu na działce budowlanej), § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (sytuowanie miejsc postojowych dla samochodów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od okien budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Projektowana inwestycja nie pozbawia także nieruchomości skarżącego dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, gaz), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działki nr ew. [...] i skarżący może bez przeszkód zagospodarować swoją działkę. W ocenie GINB sporna inwestycja nie pozbawia też nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był uprawniony do korzystania z działki inwestycyjnej nr ew. [...] w jakikolwiek sposób, w szczególności by przysługiwało mu względem tej działki prawo do przejazdu, przechodu albo przegonu bydła. Z ksiąg wieczystych nie wynika, aby działka inwestycyjna nr ew. [...] była obciążona na rzecz działki skarżącego ograniczonym prawem rzeczowym (np. służebnością przejazdu lub przechodu) lub by skarżącemu przysługiwały jakiekolwiek inne uprawnienia w zakresie korzystania z działki inwestycyjnej. Uprawnienie do korzystania z działki inwestycyjnej nr ew. [...] przez skarżącego nie wynika też z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren wsi [...], [...], [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] grudnia 2005 r. (Dz. Woj. [...]. z [...] r. nr [...], poz. [...]). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] października 2017 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej decyzji I instancji naruszenie następujących przepisów: - art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez odmówienie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący ma interes prawny w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków, dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego we wcześniejszych pismach zarzutów merytorycznych, z których należy wywieść wniosek o przysługiwaniu mu interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje status strony w sprawach o pozwolenie na budowę inwestorowi oraz każdemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu bądź zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie ma decydującego znaczenia czy nieruchomość objęta tym oddziaływaniem jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, gdyż granice tego obszaru wyznacza zasięg określonego odrębnymi przepisami ujemnego wpływu inwestycji na nieruchomości w jej otoczeniu. Obszar oddziaływania inwestycji może więc obejmować nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczące, ale też tereny dalej położone w otoczeniu tej inwestycji. Istotne jest, by ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, objętych wpływem inwestycji, wynikały z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 30 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania inwestycji ustala się w oparciu o przepisy odrębne, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. W każdym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę organ jest zobligowany do zbadania jakie obowiązki w zagospodarowaniu terenu wynikają z przepisów odrębnych dla danej inwestycji, z uwagi na cechy indywidualne obiektu budowlanego oraz rodzaju terenu, na którym będzie on posadowiony. Te przepisy odrębne to regulacje prawa materialnego w postaci ustaw i rozporządzeń, jak również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Współkształtowanie przez plan miejscowy treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Funkcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie zasad przeznaczenia i zagospodarowania przestrzennego terenu, a co za tym idzie, uzupełnienie regulacji ustawowych dotyczących kształtowania granic prawa własności nieruchomości gruntowych oraz sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Charakter tych postępowań nie zmienia bowiem ich przedmiotu, którym jest pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości, która nie graniczy z nieruchomością inwestycyjną, ale jest położona w jej dalszym otoczeniu. Skarżący swój interes prawny wywodzi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten określa lokalizację przyszłej drogi gminnej, ustalając jej przebieg m.in. przez działkę, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana, a planowana droga gminna, w dalszym jej przebiegu, ma stanowić jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości skarżącego. Obecnie działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną poprzez służebności na nieruchomości sąsiedniej. Skarżący zarzuca, że w oparciu o wchodzącą w skład projektu zagospodarowania działki, nieprawidłowo sporządzoną mapę do celów projektowych, na której błędnie zaznaczono przebieg planowanej drogi wewnętrznej gminnej, organ zatwierdził projekt budowlany, który narusza uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego projekt zagospodarowania działki przewiduje rozmieszczenie w terenie obiektów, w tym budynku mieszkalnego, w sposób kolidujący z przebiegiem planowanej drogi gminnej i uniemożliwiający jej wykonanie w lokalizacji określonej planem miejscowym. Skarżący ma interes prawny w zachowaniu przez inwestycję budowlaną wymogów dotyczących zagospodarowania terenu, wynikających z regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących zachowania odległości od planowanej drogi gminnej, która ma stanowić w przyszłości jedyny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Realizacja obiektów budowlanych spornej inwestycji oddziałuje na nieruchomość skarżącego w ten sposób, że przez posadowienie ich na trasie przebiegu planowanej drogi publicznej i przez to uniemożliwienie wykonania tej drogi zgodnie z planem miejscowym, skarżący zostanie ograniczony w możliwości zagospodarowania jego działki. Okoliczność, że obecnie nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, poprzez korzystanie ze służebności drogowej na innej nieruchomości, nie pozbawia go wynikającego z planu miejscowego interesu prawnego w uzyskaniu w przyszłości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Brak bezpośredniej komunikacji nieruchomości z drogą publiczną stanowi ograniczenie w możliwości korzystania z niej nawet wówczas, gdy dla tej nieruchomości jest ustanowiona służebność drogowa, ponieważ konieczność przejazdu lub przejścia każdorazowo przez cudzą nieruchomość by dostać się do drogi publicznej jest niewątpliwie utrudnieniem w komunikacji i wiąże się z ryzykiem, że kolejny właściciel nieruchomości obciążonej może zacząć zachowywać się w sposób przeszkadzający w korzystaniu z służebności. Ponownie rozpatrując sprawę GINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.