VII SA/Wa 2950/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. A. na pisma Prezydenta Miasta [...] reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nieuwzględnienia reklamacji dotyczącej opłat dodatkowych za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania p o s t a n a w i a: odrzucić skargę 1 U Z A S A D N I E N I E Pismem z 4 grudnia 2018 r. B. A. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na pisma Prezydenta Miasta [...] reprezentowanego (na podstawie upoważnienia [...]) przez Zarząd Dróg Miejskich (dalej: "organ"): • z [...] czerwca 2018 r. znak [...], w którym poinformowano skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta [...], po rozpatrzeniu w dniu [...] maja 2018 r. odwołania skarżącego od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej nr [...], nie uwzględniła odwołania; • z [...] czerwca 2018 r. znak [...], w którym poinformowano skarżącego o nieuwzględnieniu reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej nr [...]. Ponadto skarżący wniósł o anulowanie opłaty dodatkowej nr [...] oraz innych opłaconych już opłat dodatkowych za analogiczne wykroczenia, a także zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 5 lutego 2019 r. skarżący sprecyzował, że kwestionuje opłaty dodatkowe o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...], ponieważ – jego zdaniem – zostały nałożone nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. W piśmie z 7 lutego 2019 r. (stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę) organ wskazał, że jego odpowiedź na skargę dotyczyła opłaty dodatkowej nr [...], podczas gdy skarga dotyczy również opłat dodatkowych o numerach [...] i [...]. Organ wyjaśnił, iż pismem z 17 maja 2018 r. nie uwzględnił reklamacji skarżącego od opłaty dodatkowej nr [...]. Następnie skarżący wniósł odwołanie do Komisji Odwoławczej, która w dniu [...] maja 2018 r. nie uwzględniła odwołania, o czym organ poinformował skarżącego pismem z 5 czerwca 2018 r. Natomiast pismem z 26 czerwca 2018 r. organ nie uwzględnił reklamacji skarżącego od opłaty dodatkowej nr [...] i skarżący nie składał odwołania. Obie ww. opłaty dodatkowe zostały uiszczone w dniu 27 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Natomiast według art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 900 oraz z 2018 r. poz. 650); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym przez przepisy art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a. Jeśli zaś skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (określonej w wyż. cyt. przepisach art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (vide art. 5 p.p.s.a.) sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił przede wszystkim pismo organu z [...] czerwca 2018 r. znak [...] informujące go o nieuwzględnieniu odwołania przez Komisję Odwoławczą odnośnie opłaty dodatkowej nr [...] oraz pismo organu z [...] czerwca 2018 r. znak [...] informujące o nieuwzględnieniu reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej nr [...], dlatego te pisma Sąd przyjął jako przedmiot skargi. Jednakże zarówno z treści skargi, jak i pisma z 5 lutego 2019 r. uzupełniającego skargę wynika, iż skarżący w zasadzie kwestionuje wszystkie dotychczas nałożone na niego opłaty dodatkowe z tytułu parkowania w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Podstawę prawną wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w obszarze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w [...] (dalej: "SPPN"), stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p."). W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przepis art. 13f ust. 1 u.d.p. przewiduje, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Z kolei art. 13f ust. 2 u.d.p. wskazuje, iż rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Sposób pobierania opłaty dodatkowej, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze regulują przepisy § 4 regulaminu funkcjonowania SPPN (stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat – Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Po stwierdzeniu niewniesienia należnej opłaty za postój, wystawia się: 1) dokument opłaty dodatkowej, który jest umieszczany na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką, lub 2) wezwanie, kierowane do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, doręczane przez operatora pocztowego (§ 4 ust. 2 regulaminu funkcjonowania SPPN). Opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej lub doręczenia wezwania, w sposób określony w ust. 2 (§ 4 ust. 4 regulaminu funkcjonowania SPPN). W przypadku wystawienia dokumentu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, i niewniesienia opłaty dodatkowej w terminie określonym w ust. 4, zarządzający SPPN kieruje do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania (§ 4 ust. 5 regulaminu funkcjonowania SPPN). Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia: 1) dokumentu opłaty dodatkowej, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, albo 2) wezwania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 albo w ust. 5, może wnieść reklamację w terminie 7 dni odpowiednio od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką albo doręczenia wezwania. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPPN, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji dokument opłaty dodatkowej lub wezwanie nie rodzi skutków prawnych (§ 4 ust. 6 regulaminu funkcjonowania SPPN). W przypadku nieuwzględnienia reklamacji służy prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej, powołanej przez Prezydenta [...]. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem zarządzającego SPPN w terminie 7 dni od dnia otrzymania powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Do odwołania winny być dołączone w szczególności dokumenty uzasadniające jego wniesienie, m.in. bilet kontrolny, kopia abonamentu, kopia karty. Jeżeli odwołania nie wniesiono, opłatę dodatkową należy uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji (§ 4 ust. 7 regulaminu funkcjonowania SPPN). O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący się zostaje zawiadomiony pisemnie. Stanowisko Komisji jest ostateczne (§ 4 ust. 8 regulaminu funkcjonowania SPPN). Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 8 (§ 4 ust. 9 regulaminu funkcjonowania SPPN). W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie spełnia żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a. Żaden przepis szczególny nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej nieuwzględniające odwołania od nieuwzględnionej reklamacji z tytułu parkowania pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Tego rodzaju stanowisko organu nie ma formy decyzji, postanowienia czy innego aktu, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej; nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący zostaje powiadomiony pisemnie, a stanowisko Komisji Odwoławczej jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej. Tym bardziej kognicji sądu administracyjnego nie może być poddane pismo organu nieuwzględniające reklamacji, od którego przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej. Podobnie poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu parkowania pojazdu samochodowego w SPPN. Obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy u.d.p. nie przewidują specjalnego i indywidualnego postępowania, w ramach którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Innymi słowy, brak jest regulacji prawnej nadającej obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualny charakter w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, iż stanowisko Komisji Odwoławczej, nieuwzględnienie reklamacji bądź wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem niewykonanie tego obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Zwłaszcza, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Zaprezentowane powyżej stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 22 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/08, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") stwierdził, że pismo Prezydenta [...] w przedmiocie obowiązku dokonania opłaty dodatkowej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ma charakter informacyjny; nie jest decyzją administracyjną ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie może ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego (por. także wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1196/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jako niedopuszczalna, bo nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 4