VII SA/Wa 2950/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik ( spr), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi A D na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2019r. r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia A D (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("[...]WKZ", "organ I instancji") z [...] października 2017 r., znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] WKZ postanowieniem z [...] grudnia 2000 r., znak: [...], zaopiniował pozytywnie projekt remontu modernizacyjnego z adaptacją i rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy budynku garażowo - mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Pismem z 31 grudnia 2011 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł zarzuty m. in., w stosunku do decyzji Starosty [...] w sprawie pozwolenia na remont ww. obiektu, a ponadto wskazał na brak merytorycznego uzasadnienia ww. postanowienia oraz nieuznanie go za stronę postępowania. Ponadto stwierdził, że roboty prowadzone przy obiekcie [...] doprowadziły do zeszpecenia budynku [...], którego jest współwłaścicielem oraz widoku na ten zabytek (wpisany do ewidencji). Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., l.dz. [...], Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z [...] grudnia 2000 r. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego tym postanowieniem, swój interes prawny wywodzi z faktu bycia współwłaścicielem budynku przy ul. [...] w [...] położonego na działce nr [...], sąsiadującej z działką na której znajduje się budynek nr [...]. Tymczasem, żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje w takiej sytuacji (tj. współwłaścicielowi budynku sąsiedniego) uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na prace przy budynku wpisanym do rejestru. Oznacza to, że skarżący nie posiada interesu prawnego w omawianej sprawie i w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być uznany za stronę postępowania. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra z [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z [...] października 2013 r., l.dz. [...], Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] lutego 2013 r. wskazując, że okoliczność braku uczestnictwa przez skarżącego w postępowaniu zakończonym postanowieniem [...] WKZ z [...] grudnia 2000 r., opiniującym pozytywnie projekt remontu modernizacyjnego z adaptacją i rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy budynku garażowo - mieszkalnego w [...] przy ul. [...], stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, Minister przekazał [...]WKZ, zgodnie z właściwością, wniosek skarżącego, zawarty w treści pisma z 31 grudnia 2011 r., o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...]WKZ z [...] grudnia 2000 r. [...]WKZ postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydanym przez siebie ostatecznym postanowieniem z [...] grudnia 2000 r., nr [...], argumentując, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł zażalenie, w którym podniósł w szczególności, że jest stroną postępowania prowadzonego przez organ ochrony zabytków w trybie art. 106 k.p.a., zakończonego wydaniem ww. postanowienia z [...] grudnia 2000 r. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania zażaleniowego jest wyłącznie kontrola postanowienia [...]WKZ z [...] października 2017 r. Organ odwoławczy wskazał na charakter instytucji wznowienia postępowania oraz odwołał się do art. 145 § 1, art. 148 § 2 i 149 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że na etapie wstępnym organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Dopiero po wznowieniu postępowania, organ właściwy może przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. W ocenie Ministra zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Podniósł, że jak słusznie wskazał organ I instancji, z akt postępowania wynika, że skarżący dowiedział się o przedmiotowym postanowieniu z [...] grudnia 2000 r. nie później niż w dniu 7 listopada 2011 r. W tym dniu złożył bowiem w Delegaturze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wniosek o wydanie kserokopii tegoż postanowienia. Zatem, wobec braku innych danych, od tego dnia należy liczyć termin do złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. Organ odwoławczy podniósł, że termin ten (jak słusznie wskazał [...] WKZ) upłynął więc w dniu 7 grudnia 2011 r. Wniosek skarżącego o wznowienie postępowania nosi datę 31 grudnia 2011 r., natomiast do organu I instancji wpłynął w dniu 30 stycznia 2012 r., tj. po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Pismem z 24 października 2019 r., skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra z [...] września 2019 r., domagając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany - zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] października 1998 r. wydanego przez Burmistrza Miasta [...] ( znak [...]); – zgodnie z pozwoleniem budowlanym z [...] grudnia 2000 r. (znak[...]) wydanym przez Starostę powiatowego [...]; – z planem zagospodarowania miasta [...] zatw. Uchwałą Rady Miasta Uzdrowiska [...] Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r. i opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z [...] maja 1992 r.; – opinią konserwatorską do decyzji o WZiZT w sprawie remontu i adaptacji budynku- willi z [...] kwietnia 1998 r. (znak [...]); 2) 106 § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, że w postępowaniu uzgodnieniowym należy stosować przepisy z art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: "pr. bud."); 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składanie wniosków; 4) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art 140 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie przez Głównego Konserwatora Zabytków w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek merytorycznych argumentów, które przemawiałyby za uznaniem jego osoby, że nie posiada interesu prawnego, a więc, iż nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 28 ust. 2 w zw. z art 3 pkt 20 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust 2 pr. bud., w którym zapadło zaskarżone postępowanie, pomimo że nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu planowanej inwestycji w rozumieniu art 3 pkt 20 pr. bud.; 2) § 12,13, 18, 57, 60 oraz 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie") oraz pkt III (ustalenie ogólne dotyczącego całego obszaru objętego planem; dalej: "MPZP") poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy te nie mają znaczenia, jako przepisy odrębne przy odrębności ustawy o ochronie zabytków; 3) art. 39 ust. 3 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie uzgodnienia opinii znaczenie posiada art. 39 ust 1 pr. bud.; 4) art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z dokonaniem, że wydano postanowienie (z 2000 r.) w oparciu o projekt budowlany, którego w rzeczywistości "na oczy" nie widziano; 5) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1410 k.c. poprzez odmowę uznania jego osoby za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia; 6) art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności został przez niego złożony, w którym wskazał, a przynajmniej w dostatecznym stopniu uprawdopodobnił posiadanie interesu prawnego na wszczęcie ww. postępowania nieważnościowego, a tym samym brak podstaw do uznania, że ów wniosek został złożony przez osobę niebędącą – i to w sposób "oczywisty" - stroną w rozumieniu art. 61a k.p.a.; 7) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w zw. z art. 127 § 1 i art. 144 k.p.a.) - wyrażające się w utrzymaniu w mocy postanowienia [...] WKZ zaskarżonego zażaleniem w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego uchylenia i wszczęcia postępowania nieważnościowego . Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie wznowieniowe przebiega dwuetapowo: w pierwszym etapie organ bada warunki formalne wniosku, w szczególności to czy został on złożony w ustawowym terminie, a także to czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia spośród wymienionych szczegółowo w art. 145-145a k.p.a., a dopiero następnie, gdy stwierdzi, że uchybienia formalne nie występują - wydaje na mocy art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania i rozpoznaje sprawę merytorycznie w celu podjęcia jednej z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a., tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylającej tę decyzję i rozstrzygającej na nowo o istocie sprawy. Jeżeli jednak organ ustali, że wniosek o wznowienie jest spóźniony (bądź, że zawiera inne uchybienia formalne), niedopuszczalne jest dokonywanie oceny zasadności tego wniosku - dotyczy to również sądu administracyjnego, gdy rozpoznaje on skargę na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z powodów formalnych. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., a zatem Sąd oceniając prawidłowość tego postanowienia (utrzymanego w mocy przez organ II instancji) bada wyłącznie to czy organ miał podstawy do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującymi przepisami należy stwierdzić, że jest ono prawidłowe. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei jednak z brzmieniem § 2 powołanego przepisu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Dowiedzenie się oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia. Jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy. Skarżący, jako okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem [...] WKZ z [...] grudnia 2000 r. w przedmiocie zaopiniowania pozytywnie projektu remontu modernizacyjnego z adaptacją i rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowy budynku garażowo - mieszkalnego w [...] przy ul. [...]., wskazał że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu – czyli na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy (za organem I instancji) podniósł, że skarżący nie wskazał w jakiej dacie dowiedział się o wydaniu postanowienia [...] WKZ z [...] grudnia 2000 r., jednakże należy przyjąć, że nie nastąpiło to później niż w dniu 7 listopada 2011 r., tj. w dniu w którym skarżący złożył w Delegaturze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wniosek o wydanie kserokopii tego postanowienia. Stanowisko to Sąd podziela. Zatem, mając na uwadze treść art. 148 § 2 k.p.a., termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem upłynął w dniu 7 grudnia 2011 r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania (pomimo odmiennego tytułu pisma) nosi datę 31 grudnia 2011 r., wpłynął zaś do do organu I instancji w dniu 30 stycznia 2012 r. W konsekwencji rację mają organy obu instancji, że wniosek skarżącego wpłynął z uchybieniem ustawowego terminu, co obligowało organ I instancji do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.