VII SA/Wa 2955/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę VII SA/Wa 2955/16 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. L.- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r, nakazującej inwestorowi – J. L., dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości L. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 21 kwietnia 2016 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości L., przy jej zachodniej granicy znajduje się m. in. rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach rzutu 4,58 m x 2,40 m i zmiennej wysokości wynoszącej od 1,99 m do 2,68 m mierząc od poziomu przyległego terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na inwestora – J. L. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów przewidzianych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakazał inwestorowi - J. L., dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości L. Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła i J.L. Organ odwoławczy przywołując art. 29 - 31 wskazał na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. budowa, wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, -przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki" -nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie powyższych prac wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...], przy jej zachodniej granicy znajduje się m. in. rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mierząc od strony północnej rozbudowana części budynku mieszkalnego usytuowania w odległości 2,10 m od ogrodzenia znajdującego się od jej zachodniej strony. Odległość rozbudowanej części od budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiedniej działce, oznaczonej nr ewid. [...] wynosi 4,75 m. Rozbudowa o wymiarach rzutu 4,58 m x 2,40 m i zmiennej wysokości wynoszącej od 1,99 m do 2,68 m mierząc od poziomu przyległego terenu, o konstrukcji drewnianej posiada œściany (do strony zachodniej, północnej i wschodniej) wykonane z elementów drewnianych oraz płyt węglanowych. Dach rozbudowanej części został połączony konstrukcyjnie z dachem budynku mieszkalnego. Wewnątrz rozbudowy zostało wydzielone jedno pomieszczenie, w którym znajdują się meble. Do protokołu z czynności kontrolnych J. L. oświadczyła, że (...) rozbudowa została wykonana w 2015 r. i nie posiada żadnej dokumentacji z nią zwišzanej. Przedmiotowa rozbudowa została wybudowana na miejscu zniszczonej komórki, która posiadała bezpośrednią komunikację z mieszkaniem." W ocenie organu II Instancji, w związku z brakiem wymaganego zgłoszenia J. L. dopuściła się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 49b Prawa budowlanego. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje jedynie w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Inwestorka nie przedłożyła w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany został, regulacją art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, do zastosowania art. 49b ust. 1 i orzeczenia rozbiórki rozbudowy (ganku) budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu odwoławczego postępowanie organu I instancji było prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach Prawa budowlanego. Odnosząc się zarzutów zawartych w odwołaniu ,organ odwoławczy wyjaśnił, że sam fakt wpisania spornego obiektu do oceny technicznej budynku mieszkalnego będącej załącznikiem do umowy użyczenia z dnia 1 maja 2002 r. lub mapy do celów projektowych zaewidencjonowanej pod nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. nie jest równoznaczny z tym, że obiekt powstał legalnie. Z wyjaśnień złożonych przez J. L. wynika, że w miejscu starej komórki, która była wpisana do w/w oceny technicznej wybudowano w 2015 r. ganek na który skarżąca nie posiada dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. L., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono : - naruszenie art. 64 ust 2 kpa w zw. z art. 49b ust 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 kpa poprzez brak wezwania przez organ do uzupełnienia przedłożonej przez skarżąca dokumentacji; - naruszenie art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; - naruszenie art. 29 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy stan faktyczny nie pozwała na ustalenie ,że miała miejsce rozbudowa; -naruszenie art. 30 ust 1 pkt 2a w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie podczas gdy przeprowadzone roboty wypełniały definicje remontu; -naruszenie art. 49b ust 2 oraz art. 30 ust 2, 3, 4 Prawa budowlanego poprzez wymaganie rysunków ( rzutów i przekrojów) obiektu budowlanego bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r, nakazującej inwestorowi – J. L., dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości L. Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w tym czynności kontrolnych w dniu 21 kwietnia 2016r. z udziałem skarżącej podczas których ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości dokonano rozbudowy budynku mieszkalnego,o wymiarach rzutu 4,58m x 2,40 m o konstrukcji drewnianej, połączonej dachem z dachem budynku mieszkalnego. Od strony budynku ( przy ścianie) brak elementów nośnych dachu części rozbudowanej. Ściany rozbudowy zostały wykonane z drewna i płyt węglanowych od strony zachodniej, północnej i wschodniej. O strony budynku konstrukcja nie posiada ściany własnej. Sama skarżąca oświadczyła, iż rozbudowa została wykonana w 2015r. i nie posiada żadnej dokumentacji z nią związanej. Rozbudowa została wykonana w miejsce komórki , która posiadała bezpośrednią komunikacje z budynkiem. W czasie remontu dachu komórka się rozsypała. Powyższe okoliczności odzwierciedlone w protokole z dnia 21 kwietnia 2016r. potwierdziła skarżąca składając podpis po protokołem. Słusznie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż przeprowadzone roboty wymagały dokonania wcześniejszego zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego który w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania oraz orzekania stanowił, iż budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, wymaga zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru rozpoczęcia robót. Powyższy zakres robót budowlanych polega na odbudowie i rozbudowie części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przytoczony przepis stanowi bowiem, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych należy zauważyć, iż w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ustawodawca definiuje pojęcie remontu opierając się na trzech istotnych elementach. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. I po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić ,iż z jednej strony nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak inne bliskoznaczne pojęcia: rewaloryzacja, rewitalizacja z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oznaczają odbudowę obiektu budowlanego. Dokumentacja fotograficzna przedłożona przez sama skarżącą,a przedstawiająca wcześniej istniejącą komórkę , w sposób oczywisty potwierdza, iż skarżąca dokonała odbudowy i rozbudowy a także zmieniła przeznaczenie nowopowstałego pomieszczenia z komórki, a wic pomieszczenia gospodarczego na dodatkowe pomieszczenie mieszkalne. Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienie niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji, tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Skoro wykonane roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako remont to tym bardziej nie stanowią , bieżącej konserwacji, których to zakres przedmiotowy jest jeszcze węższy. Przepis art. 49b ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Co prawda organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do powyższej samowoli procedurę legalizacyjną wydając postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. na podstawie art. 49b ust 2 Prawa budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów, jednak obowiązek ten nie został przez skarżącą wykonany co w konsekwencji musiało skutkować obligatoryjnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 49b ust 1 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49b ust 2 Prawa budowlanego żądane w procesie legalizacji dokumenty są tożsame z tymi wymaganymi na podstawie art. 30 ust 2 albo 30 ust 2 i 3 albo art. 30 ust 2 i 4 Prawa budowlanego, stąd też prawidłowość zażądania przez organ zarówno rysunków obiektu ( rzutów i przekrojów)- art. 30 ust 2 Prawa budowlanego, jak i projektu zagospodarowania terenu –art. 30 ust 4 tej ustawy. Jak wynika z akt postępowania w dniu 19 sierpnia 2016r. skarżąca złożyła w organie : kopię umowy użyczenia zawartą dnia 1 maja 2002 r. z aneksem z dnia 30 kwietnia 2012r, kopię opisu stanu technicznego budynku mieszkalnego, kopię upoważnienia z dnia 11 kwietnia 2002 r. mapę bez sprawdzenia w terenie z dnia 8 maja 2013 r., mapę do celów projektowych przyjętą do zasobu powiatowego z 29 maja 2002 r., kopię wniosku złożonego do Urzędu Gminy L. dnia 17 sierpnia 2016r. oraz fotografie. W tej sytuacji nie można odmówić organom słuszności twierdzenia, że skarżąca obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] lipca 2016r. nie wykonała co skutkować musiało orzeczeniem rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi należy podkreślić, iż obowiązek został jasno wyrażony w treści postanowienia zaś organ nie miał obowiązku wzywać skarżącą do uzupełnienia dokumentacji. W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.