VII SA/Wa 2958/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 t.j.), zwanej dalej "Kpa", po rozpatrzeniu odwołania Państwa Z. i T. G. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku "biegalni dla koni" przy ul. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1", zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, którego treść nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Dopiero bowiem ostateczna decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Podkreślono, iż z art. 32 ust. 4a powołanej ustawy, wyraźnie wynika, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę. Przytoczony przepis stanowi zatem zabezpieczenie respektowania zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy bowiem legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem. Tryby legalizacyjne regulują bowiem odrębne przepisy i do ich stosowania powołane są co do zasady organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli inwestycja nie została zrealizowana w całości, powoduje natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1318/09). W wyroku z dnia 6.03.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności". Stanowisko to zostało również potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., sygn. II SA/Po 720/14, w którym stwierdzono, że "skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa, a nie do udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem -jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10 - celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót". Po przedstawieniu rozważań teoretycznych Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie, inwestorzy - Państwo H. i J. K., przystąpili do wykonania robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku "biegalni dla koni" przy ul. [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta [...] zostało zaskarżone w ustawowym terminie przez Pana Z. G. W związku z wpływem do Wojewody [...] odwołania decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności. W rezultacie nie uprawniała Inwestorów do rozpoczęcia robót budowlanych. Tymczasem z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] wynika, iż wytyczenie geodezyjne obiektu na gruncie, a zatem rozpoczęcia prac budowlanych, nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2008 r. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych przed momentem, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna powoduje niedopuszczalność wydania decyzji merytorycznej. Odnosząc się do podnoszonej w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego kwestii wyłączenia Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały ww. przesłanki, w związku z czym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] jest w tym zakresie również prawidłowa. Z uwagi na stopień realizacji inwestycji (jej wykonanie) właściwym do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia jest powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego. Reasumując powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że zaszła konieczność utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] r., z uwagi na rozpoczęcie przez Inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na tę decyzję złożyli T. G. i Z. G. W skardze twierdzili, że Wojewoda [...] wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r umarzającą postępowanie po uchyleniu w postępowaniu odwoławczym decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2008 r, rażąco naruszył prawo w zakresie art. 7 oraz 80 k.p.a. ponadto doręczył w/w decyzję osobie nie będącej stroną postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Wojewody [...] nr [...] r. Wskazywali, że decyzją nr [...] z dnia [...].01.2009 r na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2008 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji, wskazując naruszenia art. 35 ust 1, art. 34 ust 3 pkt 1 Prawo budowlane oraz art. 10 k.p.a. W szczególności Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust 1 Prawo budowlane organ I instancji powinien ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Skarżący wskazują ponadto na naruszenie art. 6 Prawo budowlane. Prezydent [...] umarzając postępowanie nie odniósł się do w/w kwestii. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję I instancyjną nie odnosząc się do zarzutów Skarżącego. Podkreślili ponadto, że T. G. nie składała odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].08.2015 r. Wskazano, że Wojewoda [...] stwierdził w decyzji nr [...], iż w związku z pobudowaniem biegalni dla koni przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę, winien natomiast wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze podkreślono również, że wydanie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne również z innych powodów, między innymi z uwagi na sprzeczność z przepisami planistycznymi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewoda [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku "biegalni dla koni" przy ul. [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. W sprawie okolicznością bezsporną jest to, że postępowanie toczyło się w przedmiocie udzielenia dla inwestorów pozwolenia na budowę spornego obiektu. Podkreślić należy, iż chociaż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli w ... to postępowanie nie zostało zakończone merytoryczną decyzją na skutek rozstrzygnięć nadzorczych eliminujących wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie. Przypomnieć w związku z tym należy, że decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2009r. udzielono Państwu H. i J. K. pozwolenia na budowę budynku biegalni dla koni przy ul. [...]. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...].02.2013 Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Faktem nie kwestionowanym w sprawie jest również to, że roboty budowlane przy budowie przedmiotowej inwestycji zostały już rozpoczęte. Wskazać zatem trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 187/10; z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć bowiem należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i nast. Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 263/08, z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być zatem wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte a tym bardziej zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Dlatego organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Z tego względu organ architektoniczno-budowlany nie mógł kontynuować postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanego obiektu. W takim przypadku bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę i jako takie winno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne. Dlatego też organ II instancji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie winno podlegać umorzeniu, pozostałe zarzuty skargi dotyczące zagadnień merytorycznych pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazać jedynie należy, iż faktycznie organ odwoławczy błędnie wskazał, że rozpoznał odwołanie Z. I T. G. w sytuacji gdy odwołanie złożył jedynie Z. G. Błąd ten nie miał jednak wpływu na treść podjętej przez Wojewodę [...] decyzji. Z tych przyczyn, nie znajdując podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne i podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez organ II instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.