VII SA/Wa 2961/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. R.-K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. R.-K. i R. K. kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podczas kontroli dokonanej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] w celu sprawdzenia inwestycji na nieruchomości przy ul. O. w W. pod kątem zgodności z projektem zamiennym stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez pozwolenia na użytkowanie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2012r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na inwestorów karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania w/w budynku określając słownie karę na kwotę trzydziestu tysięcy złotych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Izabeli R.-K. postanowieniem z dnia [...] października 2012r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym uchylił" zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego wymierzył inwestorom: I. R.-K. oraz R. K. karę w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. O., dz. ew. nr [...] w W.. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB dla [...] w dniu [...] czerwca 2012r. w celu sprawdzenia inwestycji pod kątem zgodności z projektem zamiennym stwierdzono, że I. R.- K. oraz R.t K. przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku. Inwestorzy przystąpili do użytkowania przed upływem terminu 21 dni od daty złożenia kompletnego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazał ponadto, że zgodnie z protokołem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r.: "budynek mieszkalny jednorodzinny jest użytkowany, umeblowany, wszystkie prace wykończeniowe zakończone". W/w protokół oględzin przedmiotowej nieruchomości został zaakceptowany przez inwestora R. K. i własnoręcznie podpisany, co potwierdza zgodność jego treści ze stanem faktycznym. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I. R.-K. oraz R. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj Dz.U. z 2000 r.( Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej -"K.p.a."], polegające na działaniu organu bez podstawy prawnej wyrażającej się zastosowaniem dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj Dz.U. z 2010 rM Nr 243, poz. 1623 ze zm) [dalej - "P.b."] w brzmieniu nie obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz na nałożeniu na inwestorów kary pieniężnej za rzekome "nielegalne użytkowanie" budynku mieszkalnego w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie inkorporowała pouczenia inwestora o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 P.b. 2) art. 7 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz prowadzące w konsekwencji do nie ustalenia ponad wszelką wątpliwość czy skarżący przystąpił do użytkowania budynku czy też nie, a jedynie poprzestanie na uznaniu, że skoro budynek jest wykończony i wyposażony to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem "użytkowania budynku", w związku z naruszeniem: 3) art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nie spełnieniu obowiązku zebrania w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie rozpatrzenie tegoż materiału, 4) art. 80 K.p.a. polegające na braku dokonania prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście weryfikacji udowodnienia bądź nie, danej okoliczności w sytuacji naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. 5) art. 57 ust. 7 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że: (1) doszło do spełnienia przesłanek w tym przepisie określonych m.in. poprzez uznanie że doszło do "przystąpienia do użytkowania" oraz że (2) inwestorzy zostali pouczeni o treści art. 54 i art. 55 co warunkuje odpowiedzialność ze wskazanego artykułu, ponadto na zastosowaniu sankcji z tego artykułu w sytuacji gdy w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowy przepis jeszcze nie obowiązywał. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 57 Prawo budowlanego. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej czy w innych przypadkach samowoli budowlanej. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zawiadomienia właściwy organ wymierza się karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących nigdzie Oni nie przyznali, że rozpoczęli użytkowanie budynku mieszkalnego. Skarżący wyjaśniali, że czasowe przebywanie w budynku związane z realizacją inwestycji (np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym) i doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Umieszczenia rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. W związku z powyższymi twierdzeniami stron warto zauważyć, że protokół nie zawiera żadnych na tę okoliczność adnotacji dot. zamieszkiwania obiektu Można jedynie na podstawie kilku zdjęć dołączonych do materiału dowodowego zauwazyć, że pomieszczenia domu są urządzone i umeblowane. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) * wymaga jednak aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny7 co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje określonymi zeznaniami stron i określoną treścią protokołu to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.