VII SA/Wa 2969/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2014r. ustalił dla (...) opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł za budowę stawu rekreacyjnego o wymiarach wykazanych w przedłożonym projekcie 151,0m x 155,0 x 33,0m x 34,0m, z pomostem drewnianym w kształcie litery "L" o długości 37,Om i 9,Om, na działce nr ewid. (...), realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kategoria obiektu (...) Staw został wykonany prawidłowo. Roboty pozostałe do wykonania: • wyprofilowanie skarp, • uformowanie i umocowanie grobli poprzez obsianie mieszanką traw, • uporządkowanie terenu wokół stawu, • wykonanie ogrodzenia terenu w celu zabezpieczenia stawu przed szkodami wywołanymi przez zwierzęta. płatne w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Według inwentaryzacji geodezyjnej z czerwca 2010r. staw rekreacyjny zlokalizowany został w odległości od 3 m do 5 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. (...) będącą własnością (...) i w odległości ok. 5 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. (...) będącą własnością (...). Podczas kontroli (...) oświadczył, że w miejscu stawu w latach 60-tych ubiegłego stulecia znajdowało się miejsce wydobycia torfu, z czego utworzył się zbiornik wodny, który w roku 2009 wyczyścił, na co nie uzyskał pozwolenia na budowę. Organ zgromadził materiał dowodowy dotyczący budowy stawu od podstaw, ewentualnie jego odbudowy. Organ stwierdził, że na mapie satelitarnej aktualnej na dzień (...) luty 2008r. na działce nr ewid. (...) zbiornik wodny nie znajduje się. Na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 1 czerwiec 2010r zbiornik wodny również nie został naniesiony, natomiast tereny działki nr ewid. (...), gdzie obecnie zlokalizowany jest staw, oznaczone zostały jako nieużytki "N" i pastwiska "Ps VI". Zbiornik :pokazano na inwentaryzacji geodezyjnej opracowanej przez geodetę uprawnionego na bazie w/w mapy zaewidencjonowanej w starostwie Powiatowym w (...) w dniu (...) czerwca 2010r. Następnie organ ustalił, że według zapisu w operacie szacunkowym wyceny niezabudowanej nieruchomości dotyczącym m.in. działki nr ewid. (...), sporządzonym w dniu (...) listopada 2007r. przez uprawnionego rzeczoznawcę i według wypisu z rejestru gruntów wydanego po dniu (...) sierpnia 2005r - teren działki nr ewid. (...) oznaczony został jako grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe i nieużytki. W operacie wskazano, że "Część działki w jej północnym krańcu jest zaniżona, stanowiąc pozostałość dawnego stawu obecnie zamuloną i zaniedbaną, wymagającą odtworzenia". Organ ustalił też, że decyzje o warunkach zabudowy nr (...) z dnia (...) lipca 2010r. uzyskano po wykonaniu stawu, jako decyzję obejmującą, budowę stawu, a nie jego przebudowę czy odbudowę. Organ stwierdził, że na dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, widoczne są usypane świeże groble, natomiast zdjęcia dostarczone przez (...) wykonane na tle istniejącej zabudowy, wykazują brak stawu. Organ oceniając dowody zebrane w prowadzonym postępowaniu ustalił, że przedmiotowy staw rekreacyjny wraz z pomostem drewnianym zbudowane zostały na w/w działce od podstaw bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2009r. Jeśliby nawet przyjąć, że dokonano odbudowy stawu, o czym może świadczyć zebrany w sprawie materiał dowodowy, to inwestor winien przed przystąpieniem do robót uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu (...) października 2010r. (...) przedłożył kopię postanowienia Starosty (...)(...) z dnia (...) września 2010r ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej za legalizację stawu oraz kserokopię decyzji Starosty (...) (...) z dnia (...) września 2010r. legalizującą urządzenie wodne - staw rekreacyjny położony na działce nr ewid. (...) w miejscowości (...). Wobec powyższego w dniu (...) stycznia 2011r. organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie nr (...) znak: (...) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie w/w obiektu, którym nałożono jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami art.48 ust.3 pkt. 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane, tj. wykazania zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedłożeniu 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby uprawnionej, sporządzającej projekt budowlany oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu (...) czerwca 2014r. inwestor przedłożył ostatecznie (po uzupełnieniu braków) 4 egzemplarzy projektu budowlanego budowy przedmiotowego stawu rekreacyjnego. Organ stwierdził, że obiekt budowlany, staw jest w dobrym stanie technicznym, nie zaobserwowano obsunięć skarp i innych ubytków skarp zagrażających stabilności stawu. Staw nie powoduje też zanieczyszczenia źródeł wód podziemnych i nie narusza stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Staw wykonano na terenie podmokłym, stanowiącym nieużytki rolne, który przez większą część roku pokryty jest wodą. Również konstrukcja drewnianego pomostu jest wykonana właściwie i nie ma zagrożenia, że konstrukcja może zostać zniszczona. Wobec powyższego organ był zobligowany do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ wskazywał, że zgodnie z art.49 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r "do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższaniu ". W tym przypadku miesięczną opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), która wynosi 500,00zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) — dla przedmiotowego obiektu kategorii VIII — inne budowle: k=5 oraz współczynnika wielkości obiektu — (w) w=1. Organ dokonał wyliczenia opłaty: 50 x (s) x (k) x (w) = 50 x 500,00 x 5 x 1 = 125.000,00 zł. W zażaleniu na postanowienie organu powiatowego (...) stwierdził, że opłata legalizacyjna przewyższa dwukrotnie wartość stawu i w tej sytuacji legalizacja nie jest opłacalna. Zaznaczył, że wszystkie wymagane dokumenty zostały skompletowane zaś opłata legalizacyjna jest niesprawiedliwa. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr (...) z dnia (...) października 2014r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w nawiązaniu do art. 59f ust 1,2 i 3 oraz art. 59g ust 1i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo orzekł w ten sposób, że ustalił dla (...) opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000,00 (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) za budowę stawu rekreacyjnego o wymiarach 151,0m x 155,0m x 33,0m x 34,0m, z pomostem drewnianym w kształcie litery "L" o długości 37,0m i 9,0m na działce nr ew. (...) położonej w miejscowości (...). Po wyliczeniu opłaty legalizacyjnej na kwotę 125 000,00 organ podał, że należy ją wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, w kasie (...) Urzędu Wojewódzkiego lub na rachunek bankowy (...) Urzędu Wojewódzkiego (...), (...). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podziela w całości stanowisko zawarte w postanowieniu organu I instancji jednak w związku ze zmianą jednostki organizacyjnej (...) Urzędu Wojewódzkiego obsługującej należność z tytułu kar i opłat legalizacyjnych oraz w związku ze zmianą numery konta bankowego na które należy wnieść w/w opłatę legalizacyjną należało orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa. Organ zauważył, że jak wynika z materiału dowodowego przedmiotowe roboty budowlane bezspornie doprowadziły do realizacji nowego zbiornika wodnego (stawu), na którego realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę. W/w roboty nie polegały jak sugeruje skarżący jedynie na odtworzeniu istniejącego uprzednio wyrobiska torfowego czy też oczyszczeniu istniejącego bagna z wodorostów i mułu. Realizacja zbiornika wodnego (stawu) jest także możliwa na terenach podmokłych i bagiennych jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli zaś idzie o zarzut, że opłata jest niesprawiedliwa, organ podkreślił, że wysokość opłat legalizacyjnych nie zależy od uznania organów nadzoru budowlanego, a jej sposób naliczania wskazany jest precyzyjnie w ustawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego. Skarżący podniósł, że organy zaniechały ustalenia rzeczywistej daty powstania obiektu a jedynie oparły się na materiałach dostarczonych przez osobę nieposiadającą statusu strony, natomiastnie wykorzystały dowodu z przesłuchania świadków – właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący wskazał, że organ I instancji przyjął datę 2009r. jako datę powstania zbiornika wodnego, gdy tymczasem staw istniał już w 2005r. a roboty wykonane przez niego polegały na oczyszczeniu stawu z porastającej go roślinności na co nie jest wymagane pozwolenie na budowę . Skarżący podkreślił, że na fakt wcześniejszego istnienia stawu wskazują zdjęcie lotnicze z (...) sierpnia 2004r. oraz operat szacunkowy z (...) listopada 2007r. Widniejąca na w/w zdjęciu struktura, porośnięta roślinnością, odpowiada lokalizacji zbiornika wodnego na działce (...). Z kolei w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości należącej wówczas do Gminy (...), w punkcie 23 autor - rzeczoznawca majątkowy (...) wskazał: "Część działki w jej północnym krańcu jest zaniżona, stanowiąc pozostałość dawnego stawu, obecnie zamulony i zaniedbany, wymagający odtworzenia (w ewidencji gruntów zapisany jako nieużytki). Pozostały teren płaski, użytkowany rolniczo." Rzeczoznawca określił powierzchnię stawu na 0,27ha. Oba powyższe dowody korespondują ze sobą wskazując na istnienie zbiornika wodnego przed datą podaną przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie właściciela posesji organ winien ponownie dokonać ustaleń w przedmiocie daty budowy obiektu samego stawu, jak też urządzeń z nim związanych (pomost, grobla) uwzględniając okoliczności wskazywane przez właściciela i poszukując innych źródeł dowodowych mogących uprawdopodobnić datę budowy. Jednocześnie organ powinien rozważyć kwalifikację prawną robót wykonywanych przez właściciela przy oczyszczeniu stawu, odpowiadając na pytanie czy miały one w ogóle charakter robót budowlanych czy też nie. Przy uznaniu zaś budowlanego ich charakteru należy ustalić czy chodzi o przebudowę obiektu, jego odbudowę, czy może budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została oddalona ponieważ zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Sąd kontrolował postanowienie nr (...)(...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2014r. którym organ utrzymał w mocy postanowienie nr (...) z dnia (...) czerwca 2014r. o ustaleniu dla (...) opłaty legalizacyjnej w wysokości 125. 000 zł za budowę stawu rekreacyjnego z pomostem drewnianym położonego w miejscowości (...). Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu był przepis art. 49 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ. U. 2013, poz. 1409) który nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w drodzepostanowienia przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej stanowi więc etap postepowania legalizacyjnego, a w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie 7 dni organ na podstawie art. 19 ust 3 wydaje decyzję o której mowa w art. 48 ust 1, a więc nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Postępowanie legalizacyjne dotyczące stawu i pomostu drewnianego organ prowadził na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydając postanowienie nr (...) z dnia (...) stycznia 2011r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie obiektu, którym jednocześnie na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów. Dopiero w dniu (...) czerwca 2014r. inwestor przedłożył (po uzupełnieniu braków) wymagane dokumenty. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji odwołujący się jedynie kwestionował niesprawiedliwość wysokości opłaty legalizacyjnej i z uwagi na jej wysokość podważał sens legalizacji obiektów. Dopiero w skardze skarżący zarzucił, organowi błędne ustalenia faktyczne. W tym zakresie skarżący stwierdził, iż "(...) organ I instancji wskazuje, że oświadczenia (...) potwierdzają mapa satelitarna z 2008r., mapa do celów projektowych z 2010r., operat szacunkowy, decyzja o warunkach zabudowy nr (...), świeżo usypane groble oraz zdjęcia (...). Żaden z powyższych środków dowodowych nie został w sposób prawidłowy i zupełny zinterpretowany przez organ, w świetle obowiązujących reguł dowodowych. Mapa satelitarna z 2008r. nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu stawu, gdy uwzględnimy ukształtowanie formacji roślinnych go pokrywających, w powiązaniu z mapą satelitarną z 2004r. Zaprzeczeniem wniosków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest mapa do celów projektowych z 2010r., skoro nie ma na niej stawu na dzień (...) czerwca 2010r. oznaczałoby to, że data budowy stawu jaką przyjął organ jest nieprawidłowa, bo staw nie mógłby powstać w 2009r. Analizując operat szacunkowy organ wyciągnął niewłaściwe wnioski skupiając się na sugestii rzeczoznawcy w zakresie wymogu odtworzenia zbiornika, pomijając sam fakt ujawnienia istnienia zbiornika, jak i jego powierzchni. Błędem jest wyciąganie wniosków o budowie stawu z decyzji o warunkach zabudowy nr (...), gdyż jest ona konsekwencją działania organów – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w (...), które poinformowały o podjęciu czynności kontrolnych względem Obiektu oraz nieznajomości terminologii ustawowej przez właściciela. Dla przeciętnego obywatela rozróżnienie pojęć budowa i przebudowa rodzi bowiem trudności. Tylko w Stosunku do organu istnieje domniemanie znajomości prawa i to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnia terminów ustawowych. Same oświadczenia (...) wraz z dokumentacją fotograficzną budzą poważne wątpliwość z powodu braku rzetelnej konfrontacji z pozostałymi źródłami i materiałami dowodowymi sprawy. Sam donos skarżącej wskazuje na istnienie określonego interesu faktycznego w sprawie, natomiast jasnym jest, że nie ma ona interesu prawnego. Niewątpliwie motywacje skarżącej ukierunkowały postępowanie dowodowe i ocenę złożonego materiału zdjęciowego. Wbrew stanowisku organu na co najmniej kilku fotografiach widoczne jest lustro wody i roślinność typowa dla zaniedbanych zbiorników wodnych (szuwary, zarośla, chaszcze)." Wyżej wymienione twierdzenia skarżącego stanowią polemikę z argumentacją organu w zakresie zebranego materiału dowodowego. Skarżący podczas kontroli w dniu (...) lipca 2010r. oświadczył, że w miejscu stawu w latach 60-tych znajdowało się miejsce wydobycia torfu z czego utworzył się zbiornik wodny, zaś w roku 2009 przystąpił do wyczyszczenia zbiornika na co nie uzyskał pozwolenia na budowę. W świetle zebranego materiału dowodowego oceny dokonanej przez organ nie sposób uznać za naruszającą art. 80 k.p.a. W tym przypadku organ oparł się na całokształcie materiału dowodowego, bezpodstawny jest więc zarzut skargi, że materiał ten wymagał uzupełnienia. W tym zakresie skarżący miał możliwość w trakcie trwającego kilka lat postępowania przed organem I instancji zgromadzenia dowodów na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Organ zobowiązany jest bowiem dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a wiec byłby zobowiązany dopuścić dowody zgłoszone przez skarżącego o ile nie byłyby sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Nie ulega wątpliwości, że skarżący prowadził roboty budowlane przy przedmiotowym zbiorniku wodnym, które na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu robót tj. (...) stycznia 2011r. nie zostały zakończone. Należy zauważyć, że nie ma znaczenia dla podjętych przez organ działań legalizacyjnych, klasyfikacja prowadzonych robót (budowa, odbudowa, przebudowa zbiornika wodnego), bowiem dla wszystkich tych robót budowlanych skarżący powinien uzyskać przed ich rozpoczęciem ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Należy zaznaczyć, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora a nie jego obowiązkiem, dlatego też od inwestora zależy, czy chce obiekt zalegalizować. Naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa było uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia w całości w związku ze zmianą jednostki organizacyjnej organu (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz w związku ze zmianą numeru konta bankowego na które należy wnieść opłatę legalizacyjną. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Z powyższych względów po stwierdzeniu, że sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej jest zgodny z art. 59 f ust. 1 w związku z art. 49 ust 2 Prawa budowlanego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi.