VII SA/Wa 297/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i L. K. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 297/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. I. i L. K. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami na działce nr [...] w C. oraz decyzji Starosty A. z dnia [...] lipca 1999 r. zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996 r. i udzielającej pozwolenia na zmianę projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego. We wniosku podnieśli, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa - przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez usytuowanie budynku ze ścianą zawierającą otwory w odległości mniejszej niż 4 metry od ich granicy. W piśmie z dnia 21 lipca 2008r. uzupełniającym wniosek o stwierdzenie nieważności, wskazali, że kwestionowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych to jest § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 września 1996 r. oraz obowiązującym w dniu [...] lipca 1999 r. Pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę zarzucili, że zaakceptowała usytuowanie dobudowanej części budynku w odległości 1m od granicy z ich działką ze ścianą bez otworów a w odległości 2m i 2,4 m dwóch otworów okiennych w elewacji zachodniej, w odległości 3m drzwi w elewacji zachodniej oraz w odległości 2,4m dwóch otworów okiennych w elewacji południowej (co miało wynikać z realizacyjnego planu zagospodarowania i rysunków elewacji zachodniej oraz południowej). Przepis § 12 ust. 3 wskazanego rozporządzenia dopuszczał sytuowanie obiektów ze ścianami pełnymi, bez otworów bezpośrednio przy granicy lub w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie bliżej niż 1,5m. Natomiast ściany z otworami mogły być sytuowane w odległości 4m od granicy działki. Decyzji zamiennej zarzucili, że dopuściła do usytuowania obiektu ze ścianą z otworem okiennym w przyziemiu, w odległości ok. 2,40 m i 3 otworów okiennych w odległości ok. 3m w elewacji zachodniej w ścianie zwróconej do granicy działki (co wynikać miało z rzutów poszczególnych kondygnacji, rysunku elewacji zachodniej). Poza tym zatwierdzając zamienny projekt budowlany, organ nie dokonał porównania pierwotnego projektu budowlanego z zamiennym projektem budowlanym w odniesieniu do elementów obiektu budowlanego, które w projekcie zamiennym były wrysowane jako stan istniejący - inwentaryzacja, przy czym były one niezgodne z pierwotnym pozwoleniem na budowę. Taki stan wskazywał na wykonanie części obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem pozwolenie na budowę, mogło być wydanie jedynie po przeprowadzeniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. W złożonej dokumentacji zamiennego projektu budowlanego brak było planu zagospodarowania działki odpowiadającego wymaganiom art. 34 ust. 3 pkt.1 Prawa budowlanego. Wnioskodawcy wskazali również, że bez wpływu na ocenę prawną obu decyzji pozostaje fakt wyrażenia przez nich w dniu 21 października 1995r. zgody na usytuowanie budynku sąsiadów w odległości 50 cm od granicy na wysokość jednej kondygnacji bez otworów i nadbudowę garażu o jedną kondygnację bez otworów. W tym kontekście powołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt P 11/00. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku I. i L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] w C. oraz decyzji Starosty A. z dnia [...] lipca 1999r. zmieniającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowanego pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] w C. i udzielającej pozwolenia na zmianę projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996r. oraz decyzji Starosty A. z dnia [...] lipca 1999r. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do podnoszonego przez wnioskodawców argumentu, że na ocenę prawną kwestionowanych decyzji nie ma wpływu wyrażenie przez nich w dniu 21 października 1995r. zgody na usytuowanie budynku sąsiadów w odległości 50 cm od granicy na wysokość jednej kondygnacji bez otworów i nadbudowę garażu o jedną kondygnację bez otworów. Wojewoda przypomniał, że wyrokiem z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt P 11/00 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowił, że dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w § 12 ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Organ stwierdził, że skutkiem orzeczenia Trybunału o nielegalności przepisu prawa stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej, jest wyłącznie możliwość żądania wznowienia postępowania. Przewidziana w art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, wyklucza możliwość stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji. I. i L. K. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania I. i L. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami. Następnie decyzja ta została przeniesiona decyzją Starosty Powiatowego w A. z dnia [...] czerwca 1999 r., na D. Z. i D. Z. Na wniosek D. Z. i D. Z. została wydana decyzja Starosty Powiatowego w A. z dnia [...] lipca 1999 r., zmieniająca pierwotną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996 r. w ten sposób, że udzielono pozwolenia na zmianę projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zamienny projekt budowlany tego budynku. W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że skutkiem prawnym wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie aktu prawnego zakwestionowanego przez Trybunał, lecz wyłącznie prawo do żądania wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 1 Kpa w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Odnosząc się natomiast do zarzutu I. i L. K. dotyczącego naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w postaci zbyt bliskiego usytuowania ścian z otworami okiennymi objętego rozbudową budynku od granicy działki [...], której wnioskodawcy są właścicielami, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, że projekt rozbudowy zatwierdzony decyzją Starosty A. z dnia [...] lipca 1999 r. nie przewidywał umieszczenia otworów okiennych w nowo projektowanej części budynku od strony działki skarżących. Zaś decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym w pierwotnym kształcie i oceniając ją należy uwzględniać zmiany wynikające z projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Starosty A. z dnia [...] lipca 1999r. W ocenie organu odwoławczego weryfikowane rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w stanie prawnym istniejącym na dzień wydawania podważanych decyzji. Ponadto zdaniem organu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzja Starosty A. z dnia [...] lipca 1999 r. nie naruszyły w sposób rażący innych przepisów prawa ani nie są obarczone żadną z pozostałych wad, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. I. i L. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji organu I-ej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że kwestionowane pozwolenie na budowę dopuściło usytuowanie dobudowanej części budynku w odległości 1m od granicy z ich działką ze ścianą bez otworów a w odległości 2 m i 2,4 m dwóch otworów okiennych w elewacji zachodniej, w odległości 3m drzwi w elewacji zachodniej oraz w odległości 2,4m dwóch otworów okiennych w elewacji południowej. Zamienne pozwolenie na budowę dopuściło do usytuowania obiektu ze ścianą z otworem okiennym w przyziemiu ok. 2,4 m i 3 otworów okiennych ok. 3m w elewacji zachodniej w ścianie zwróconej w stronę granicy działki. Kwestionowane pozwolenia na budowę zatwierdziły projekt budowlany, który przewidywał usytuowanie obiektu w sposób rażąco niezgodny z obowiązującymi przepisami. Argumentowali, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywał nie tylko naruszenia prawa w odniesieniu do ust. 6 § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do czego ograniczyły się organy obu instancji. W kontekście zgody na zbliżenie budynku sąsiadów do ich granicy wywodzili jedynie, że organ nie mógł się na ów przepis powołać, gdyż udzielona zgoda nie była zgodą odpowiadającą wymaganiom tego przepisu. Analizując przesłanki nieważności organy ograniczyły się do jednej, która była mało istotna w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął analizę podnoszonej niezgodności z przepisami technicznymi w zakresie zachowania odległości budynków od granic z działką budowlaną. Natomiast organ II-ej instancji ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że projekt budowlany zamienny nie przewiduje otworów okiennych od strony ich działki. Stwierdził ponadto bez analizy dokumentacji technicznej, że "weryfikowane rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w stanie prawnym istniejącym na dzień wydawania podważanych decyzji" Tymczasem część budynku z otworami okiennymi powstała właśnie w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę - pierwotne i zamienne. Przepisy § 12 warunków technicznych mają charakter bezwzględnie obowiązujący a ich nieprzestrzeganie godzi w podstawowe zasady zabudowy działek sąsiednich. Dlatego nie można zaakceptować żadnej z tych decyzji jako aktów wydanych przez organ praworządnego państwa. Poza tym, skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego odmówiły podjęcia działania w trybie art. 66 bądź art. 50 i 51 Prawa budowlanego, powołując się każdorazowo na fakt realizacji otworów zgodnie z pozwoleniami na budowę - pierwotnym i zamiennym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie należy zauważyć, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest ustalenie rażącego naruszenia prawa przez wydawanie decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Na takie właśnie przesłanki skarżący powoływali się w sposób ogólny we wniosku wszczynającym postępowanie a szczegółowo w piśmie uzupełniającym wniosek. Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Całe postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mających na celu ustalenia czy skarżący zasadnie kwestionują prawidłowość wskazanych decyzji. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy w kontekście zgłoszonych przesłanek nieważności. Nade wszystko z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji nie wynika, aby organ analizował dokumentację techniczną w zakresie prawidłowości posadowienia poszczególnych części budynku objętego kwestionowanymi decyzjami z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wnioskodawcy podnieśli konkretne zarzuty i wskazali konkretne dokumenty z projektu budowlanego (rzuty elewacji, projekt zagospodarowania działki), dowodzące ich zdaniem, rażącego naruszenia prawa przez wydawanie decyzji o określonej treści. W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji nie ustaliły, czy zatwierdzone projekty budowlane w tym projekty zagospodarowania terenu spełniały wymagania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. Wprawdzie dokumentacja techniczna może być niekompletna, to jednak organ przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych powinien zbadać czy zachowane zostały warunki, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zwłaszcza w zakresie odległości i otworów budynku sąsiadów od strony działki skarżących. Sąd stwierdził, że nastąpiło naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, iż prowadzone było bez zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i 77 Kpa. Stanowisko wnioskodawców prezentowane w sposób bardzo dokładny w piśmie z dnia 21 lipca 2008r. uzupełniającym wniosek, nie zostało w ogóle przeanalizowane przez organ I instancji a organ II instancji ustosunkował się do niego pobieżne. Także treść uzasadnienia decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej są dalece nie wystarczające (art. 107 § 3 Kpa) i nie pozwalają Sądowi administracyjnemu na merytoryczną weryfikację zarzutów skargi i wniosku o nieważność. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niewyjaśnianie tych istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowiło przyczynę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Nadto jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r. (I SA/Wr 700/79, LEX nr 30873), zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Organ zobowiązany będzie rozpatrzyć poszczególne zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności z osobna z uwzględnieniem analizy powoływanych przez stronę na te okoliczności źródeł dowodowych. Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż ponowna, dokładna jej analiza pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)