VII SA/Wa 2973/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części, a w pozostałej części utrzymania w mocy nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr. [...]; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) wpłynęło zawiadomienie R. S. z dnia 1 maja 2017 r., dotyczące niebezpiecznych elementów wystających z ziemi w rejonie działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] w W. od strony nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową o nr ewid. [...] (rejon ulicy O. i D. w W.). Zawiadomieniem z dnia 9 maja 2017 r., PINB poinformował właścicielkę nieruchomości o nr ewid. [...] – A. W., o oględzinach wyznaczonych na dzień 7 czerwca 2017 r. Wskazanego dnia przeprowadzono zapowiedziane oględziny, w trakcie których spisano protokół nr [...], w którym ustalono, iż: 1. istnieje ogrodzenie dz. nr ew. [...] obr. [...] od strony dz. nr ew. [...]; ogrodzenie wykonane jest z siatki stalowej mocowanie do słupków stalowych, wysokości ogrodzenia ok. 1,50 m, w części ogrodzenia w górnej części zamontowano drut kolczasty; 2. istnieje ogrodzenia dz. nr ew. [...] obr. [...] z dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...]; ogrodzenie wykonane jest z siatki stalowej mocowanie do słupków stalowych, wysokości ogrodzenia ok. 1,50 m w górnej części ogrodzenia zamontowano drut kolczasty, w ogrodzeniu wykonana brama wjazdowa dwuskrzydłowa; 3. istnieje ogrodzenie dz. nr ew. [...] obr. [...]; ogrodzenie wykonane jest z siatki stalowej mocowanie do słupków drewnianych, wysokości ogrodzenia ok. 1,00 m, ogrodzenie usytuowane od strony dz. [...] obr. [...], w ogrodzeniu z gruntu wystają: a. uszkodzona rura stalowa fi 120 i wysokości ok. 0,40 m, b. uszkodzona rura PCV fi 120 i wysokości ok. 0,56 m. Podczas kontroli stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z uwagi na wystające z gruntu uszkodzone rury (PCV i stalową) oraz drut kolczasty znajdujący się w ogrodzeniu na wysokości 1,5 m. W dniu [...] czerwca 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia dz. nr ew. [...],[...] i [...] z obr. [...] w W. Jednocześnie tym samym zawiadomieniem poinformowano strony postępowania, iż z uwagi na stwierdzony podczas kontroli stan zagrożenia dalsze czynności zostaną podjęte niezwłocznie z odstąpieniem od zasady określonej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Jednocześnie PINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) w zw. z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), nałożył na A. W. obowiązek rozbiórki: 1. drutu kolczastego znajdującego się w górnej części ogrodzenia dz. nr ew. [...] obr. [...] od strony dz. nr ew. [...], 2. drutu kolczastego znajdującego się w górnej części ogrodzenia dz. nr ew. [...] obr. [...] od strony dz. nr ew. [...][...], 3. uszkodzonej rury stalowej o fi 120 mm i wysokości ok. 0,40 m znajdującej się w ogrodzeniu dz. nr ew. [...] obr. [...] od strony dz. [...], 4. uszkodzonej rury PCV o fi 120 mm i wysokości ok. 0,56 m znajdującej się w ogrodzeniu dz. nr ew. [...] obr. [...] od strony dz. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z § 41 ust. 1 i 2 rozporządzenia ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Umieszczenie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. W ocenie PINB przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane z naruszeniem ww. paragrafu, bowiem zarówno drut kolczasty jak i niebezpieczne uszkodzone rury: stalowa i PCV umieszczone są poniżej 1,8 m. Skoro wykonane roboty budowlane naruszają przepisy rozporządzenia, nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa zatem w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. należało nałożyć na A. W. obowiązek rozbiórki "obiektów" wskazanych w sentencji decyzji. II. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W., reprezentowana przez syna M.W.. Zakwestionowała to rozstrzygnięcie w całości. Wskazała, iż usunęła drut kolczasty, rura stalowa nie znajduje się na jej nieruchomości ani też w jej ogrodzeniu, zaś rura plastikowa została skutecznie zabezpieczona. Podkreśliła, iż decyzja PINB pominęła pełnomocnika strony – M. W. Przez to strona nie mogła się odpowiednio przygotować do oględzin, zaś same oględziny przeprowadzono niestarannie. III. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...] WINB), na zasadzie art. 136 oraz art. 123 § 1 k.p.a. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin z udziałem wszystkich stron postępowania w celu dokładnego określenia stanu faktycznego, w zakresie rozbiórki części obiektu budowlanego oraz w zakresie usytuowania rury stalowej. IV. Zawiadomieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r., PINB poinformował strony postępowania o oględzinach zaplanowanych na dzień 12 września 2017 r. Wskazanego dnia przeprowadzono ponowne oględziny. W ich trakcie ustalono, iż stan faktyczny opisany w protokole z kontroli z dnia 7 czerwca 2017 r. uległ zmianie. Drut kolczasty został zdemontowany, uszkodzona rura PCV o fi 120 mm została zabetonowana i posiada wysokość ok. 1,5 m. Uszkodzona rura stalowa o fi 120 mm znajdująca się w ogrodzeniu działki nr ew. [...] od strony działki nr ew. [...] znajduje się obecnie przy ogrodzeniu od strony działki nr [...], stan istniejący wskazuje na przełożenie siatki ogrodzenia. Wskazano, iż powyższa rura stalowa stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. V. W powyższej sytuacji, [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej nakazu rozbiórki: ▪ drutu kolczastego znajdującego się w górnej części ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] od strony działki nr ew. [...]; ▪ drutu kolczastego znajdującego się w górnej części ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] od strony działki nr ew. [...] i [...]; ▪ uszkodzonej rury PCV o fi 120 mm i wysokości ok. 0,56 m znajdującej się w ogrodzeniu działki nr ew. [...] z obrębu [...] od strony działki nr ew. [...] i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji w powyższym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. W kwestii częściowego uchylenia decyzji PINB i umorzenia postępowania organu I instancji [...] WINB wskazał, iż usunięcie drutów kolczastych i zabezpieczenie rury PCV powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, zatem zasadne jest jego umorzenie. Odnośnie do usytuowania uszkodzonej rury stalowej o fi 120 mm i wysokości ok. 0,40 m w ogrodzeniu działki nr ew. [...] z obrębu [...] od strony działki nr ew. [...] organ odwoławczy podzielił stanowisko przedstawione przez PINB w zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa rura stalowa umieszczona jest w gruncie, posiada wysokość ok. 0,40 m i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia (zostało to stwierdzone w protokołach kontroli z dnia 7 czerwca 2017 r. oraz z dni 12 września 2017 r.). Zdaniem [...] WINB brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie istnieje bowiem możliwość doprowadzenia spornej części ogrodzenia w postaci uszkodzonej rury stalowej do stanu zgodnego z prawem na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zasadny jest więc nakaz jej rozbiórki. Zdaniem organu stwierdzone podczas kontroli z dnia 12 września 2017 r. przełożenie siatki ogrodzenia na drugą stronę rury stalowej nie stanowi o zmianie położenia przedmiotu postępowania i nie powoduje zmiany stanu faktycznego sprawy. Odnośnie do podnoszonego niewłaściwego zawiadomienia pełnomocnika Skarżącej o wyznaczonym na dzień 7 czerwca 2017 r. terminie kontroli przedmiotowej nieruchomości, [...] WINB uznał zarzut w tym zakresie za niezasadny. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji. Naruszenie to może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie strona nie wykazała, że podnoszone naruszenie ograniczyło jej możliwość przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu. VI. Wskazana decyzja [...] WINB została zaskarżona przez A. W. w całości, która wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Strony, do dnia dzisiejszego nie zostało wykonane prawidłowo postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. zobowiązujące PINB do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wniosek taki wypływa z faktu, iż o oględzinach działki powiadomiono strony zawiadomieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., zaś postanowienie [...] WINB wydano dopiero [...] dni później. Już w odwołaniu wskazano, iż rura stalowa fi 120 nie znajduje się na nieruchomości Skarżącej i kwestia ta nie została wyjaśniona przez organy w sposób właściwy. Również sąsiad R. S. w skardze skierowanej do PINB stwierdził, że niebezpieczne elementy konstrukcyjne zostały zabetonowane na sąsiedniej działce nie stanowiącej własności Skarżącej. W konsekwencji PINB wadliwie nałożył na Stronę obowiązek rozbiórki rury stalowej fi 120, która nie znajduje się nieruchomości Skarżącej. W aktach sprawy znajduje się decyzja o podziale nieruchomości oraz o zmianie numerów ewidencyjnych działek [...] i [...]. VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VIII. Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszym rzędzie Sąd zauważa, iż pomimo, że Skarżąca koncentruje swoje wywody wokół nałożonego na nią nakazu rozbiórki uszkodzonej i przez to niebezpiecznej rury stalowej, to jednak pomimo tego konsekwentnie kwestionuje decyzję [...] WINB w całości, żądając jej uchylenia, a zatem także w tej części, która jest dla niej korzystna. Sąd, będąc związany tak wyznaczonym przez stronę zakresem zaskarżenia, oddalił zatem skargę w tej części, w której kwestionowała decyzję [...] WINB uchylającą decyzję PINB i umarzającą postępowanie przed organem I instancji (a więc co do nakazu rozbiórki dwóch drutów kolczastych i rury PCV). IX. Przechodząc dalej Sąd zauważa, iż w działaniu organu odwoławczego dostrzega uchybienia przepisów procesowych tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kontekście zebranych dowodów. W art. 7 k.p.a., wspartym regulacją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustawodawca wyraził zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującej organ do podjęcia działań niezbędnych do dokładnego, a więc zgodnego z rzeczywistością, wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Organ ma więc obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się do tych dowodów i okoliczności, które podnosi strona i ich oceny. Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, a także swojej własnej, wcześniejszej inicjatywy (vide postanowienie zobowiązujące do uzupełniającego przeprowadzenia postępowania dowodowego), określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, może budzić wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, iż Skarżąca konsekwentnie, bo już od chwili wniesienia odwołania wskazywała, iż sporna rura stalowa nie została przez nią umieszczona w granicy wskazanych na wstępie działek. Organ odwoławczy, pomimo zlecenia organowi I instancji dokonania ustaleń - również w zakresie ustalenia prawidłowego umiejscowienia rury - uznał za wystarczające wskazania PINBu z protokołu kontroli z dnia 12 września 2017 r., w myśl których rura znajduje się na działce Skarżącej, zaś przełożenie przez nią siatki nie powoduje, iż doszło do zmiany stanu w tym zakresie. Choć Sąd zwraca uwagę, iż sprawa niniejsza jest sprawą wyjątkowo błahą, wywołaną niewątpliwie istniejącym ostrym konfliktem sąsiedzkim (o możliwość i zakres korzystania z drogi dojazdowej), to jednak orzekając nakaz rozbiórki, a zatem wkładając na stronę najsurowszy obowiązek przewidziany w prawie budowlanym, organ zobowiązany jest w sposób dokładny ustalić istotne elementy stanu faktycznego, a za takie Sąd uznaje po pierwsze umiejscowienie rury, po drugie "inwestora" takiego jej umieszczenia. W ponownym postępowaniu [...] WINB przede wszystkim ustali więc, czy sporna rura nadal istnieje. Zgodnie bowiem z wyjaśnieniem pełnomocnika Skarżącej na rozprawie, została przez niego wykopana i usunięta, co świadczyłoby o bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Pozytywne ustalenie istnienia wskazanego obiektu będzie natomiast obligowało [...] WINB do pojęcia próby ustalenia, np. poprzez zlecenie odpowiednich czynności organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a., na czyjej działce znajduje się sporna rura. Organ podejmie także próbę wyjaśnienia, przez kogo została umieszczona w ziemi. W tym celu punktem wyjścia uczyni porównanie przede wszystkim znajdujących się w aktach sprawy zdjęcia załączonych do pierwotnego zawiadomienia sąsiada o ogrodzeniu przez Skarżącą "drogi dojazdowej nr ewid. [...]". Organ wyjaśni zatem, czy jedna z wkopanych wówczas w ziemię rur, co jest widoczne na załączonych wydrukach zdjęć, wypełnionych później betonem jest tożsama z rurą będącą przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Organ przeanalizuje także wszystkie wcześniejsze wypowiedzi Skarżącej i jej pełnomocnika w tym zakresie. Ustali także np. w drodze przesłuchania sąsiadów Skarżącej, kto był "inwestorem" tego obiektu. Sąd podkreśla ponadto, iż wynik poczynionych ustaleń co do osoby inwestora i umiejscowienia rury organ odniesie do treści art. 52 P.b., wskazującego adresatów m.in. nakazów z art. 51 tej ustawy. Organ rozważy także ewentualną mediację. Za niezasadne Sąd uznaje zarzuty o przedwczesnym wystąpieniu przez PINB z zawiadomieniem o ponownej kontroli, wydanym zanim zostało wydane postanowienie WINB w trybie art. 136 k.p.a. Okoliczność ta, choć niekwestionowana, nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania. W powyższej sytuacji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.