VII SA/Wa 2976/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. N. i A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. N. i A. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzenie odwołania H. i A. N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) dalej Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki komina i rozmontowania pieca CO zlokalizowanego w budynku gospodarczym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącym własność S. G., M. G. oraz U. i F. R.. Organ powiatowy rozpatrywał sprawę po raz kolejny po uprzednim przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Po ponownej analizie przedmiotowej sprawy, organ powiatowy decyzją nr [...] z dnia [...].09.2014r., znak: [...], odmówił wydania nakazu rozbiórki komina i rozmontowania pieca CO zlokalizowanego w budynku gospodarczym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącym własność S. G., M. G. oraz U. i F. R.. Organ I instancji rozstrzygnął sprawę ustosunkowując się merytorycznie do żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, w ten sposób, że odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego komina i rozmontowania w/w pieca CO. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko takie było prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że H. i A. N. w piśmie z dnia 06.09.2013 r. expresis verbis żądali wydania nakazu rozbiórki komina i rozmontowania pieca CO zlokalizowanego w budynku gospodarczym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] a organ I instancji rozstrzygnął sprawę ustosunkowując się merytorycznie do żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, w ten sposób, że odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego komina i rozmontowania w/w pieca CO. W ocenie organu odwoławczego analiza stanu faktycznego w oparciu o przywołane przepisy oraz dowodów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, iż brak było podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego komina i rozmontowania pieca CO, gdyż zostały one wykonane zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Jednakże wobec okoliczności, iż podstawa prawna skarżonej decyzji nie została w całości prawidłowo sprecyzowana, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...].09.2014r., znak: [...] oraz orzec co do istoty sprawy. Organy obu instancji stwierdziły, że budynek, w którym znajduje sporny komin i piec CO, ma zapewnioną wentylację zgodnie z § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co bezsprzecznie potwierdza opinia Nr [...] sporządzona przez mistrza kominiarskiego M. K. z dnia [...].09.2013r., potwierdzająca prawidłowość podłączenia pieca CO i CW w przedmiotowym budynku. Ponadto z opinii tej wynika, że budynek gospodarczy posiada kanał nawiewny typu "Z" oraz przewód grawitacyjnej wentylacji wywiewnej (2,5 mb). Piec podłączony jest do przewodu dymowego (wysokość 5 mb) wykonanego ze stali żaroodpornej i obudowanego cegłą. Wloty przewodów kominowych oddalone są 5 mb w linii poziomej od najbliższej przeszkody, jaką stanowi krawędź dachu nad ścianą strychową sąsiedniego budynku. Ustalono, że zamontowany w pomieszczeniu gospodarczym piec CO i CW stanowi źródło ogrzewania całego budynku mieszkalnego, pełniąc funkcję kotłowni. Organy dokonały również analizy sprawy w kontekście przepisu § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdziły, że z oceny technicznej stanu komina sporządzonej przez M. J. bezsprzecznie wynika, że komin nadaje się do użytkowania i spełnia wszelkie wymagania normowe. Przedstawione okoliczności, zdaniem organów , przemawiają za odmową wydania nakazu rozbiórki komina i rozmontowania pieca CO zlokalizowanego w budynku gospodarczym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. [...]WINB wskazuje także, iż fakt, że strony domagały się wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania takiej decyzji. Organy administracji publicznej, a w tym organy nadzoru budowlanego działają bowiem na podstawie przepisów prawa i badają dokładnie stan faktyczny sprawy, oceniając czy zachodzi podstawa do zastosowania określonego przepisu i nałożenia na stronę danych obowiązków. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie mamy do czynienia z robotami już wykonanymi, w związku z czym zasadnym było wydanie przez organ powiatowy decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie poprzedzonej postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane a zastosowany powinien być art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z pominięciem pkt 2 w/w przepisu. Wskazany przepis stanowi, iż w przypadku już wykonanych (zakończonych) robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. m.in. robót wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący H. i A. N. zarzucili decyzji : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 51 ust.1 pkt 1 oraz ust.3 w związku z art. 28 ust 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez odmowę nakazania rozbiórki komina i pieca c.o i c.w w budynku gospodarczym na nieruchomości przy ul [...] w [...], pomimo że roboty budowlane w tym budynku zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, bez udziału skarżących jako strony w tym postępowaniu, oraz z naruszeniem wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. art. 81 c ust.4 Prawa budowlanego poprzez brak zobowiązania właścicieli nieruchomości przy ul. [...] do sporządzenia opinii przez osobę uprawnioną w celu oceny, czy pomieszczenie w którym zlokalizowano piec c.o. oraz wybudowano komin spełnia wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikające z w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.02.2002 r., oraz czy komin wybudowany w budynku usytuowanym w granicy posesji nie stwarza zagrożenia pożarowego dla nieruchomości sąsiednich, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: brak rozpoznania przez organ II instancji zarzutu skarżącego, czy wykonane bez pozwolenia roboty budowlane (umieszczenie kotła c.o. i wybudowanie komina w jednym z pomieszczeń budynku gospodarczego) spełniają wszystkie wymogi prawa budowlanego i przepisów wykonawcach w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oraz w zakresie, czy pomieszczenie to spełnia warunki techniczne w zakresie ochrony przeciwpożarowej, brak rozpoznania przez organ II instancji zarzutu wystąpienia samowoli budowlanej wskutek umieszczenia kotłowni w jednym z pomieszczeń budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy działki sąsiedniej bez zgody właściciela tej działki, skutkującej koniecznością nakazania rozbiórki, brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w stosunku do wyżej wskazanych zarzutów podnoszonych przez skarżącego art. 138 § 1 pkt 2 KPA poprzez zmianę decyzji organu 1 instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji: 1) gdy organ II instancji nie wyjaśnił i nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu wystąpienia samowoli budowlanej w stanie faktycznym sprawy, 2) nie została należycie udokumentowana sprawa zagrożenia przeciwpożarowego wskutek umieszczenie kotłowni w jednym z pomieszczeń budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy działki sąsiedniej bez zgody właściciela tej działki. Uzasadniając zarzuty skargi, Skarżący podnieśli m. innymi, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Wskazali, że ustawa Prawo budowlane przewiduje zasadę, że jeżeli inwestor dopuści się samowoli budowlanej, to organ nadzoru budowlanego powinien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, który jest w budowie albo został już wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust.1) Ta reguła nie jest jednak bezwzględna i przepisy ustawy przewidują wyjątki od tej zasady chyba, że istnieje możliwość legalizacji na mocy art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Z kolei legalizacja robót budowlanych, zdaniem Skarżących, może być dokonana w sytuacji, gdy mogą być one doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do zastosowania nakazów wymienionych w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ( w związku z art. 51 ust. 7 ), tj. do zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Skarżących wykonane roboty muszą więc spełniać nie tylko warunki techniczno-budowlane, ale również nie mogą naruszać prawa, tzn. być zgodne z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, jak również z prawem budowlanym w zakresie m.in. odległości od granic nieruchomości na której jest lokalizowany obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał je za bezzasadne, podkreślając, że analiza stanu faktycznego w oparciu przywołane w decyzji przepisy prawa oraz dowody znajdujące się w aktach sprawy, prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego komina i rozmontowania pieca CO, gdyż zostały one wykonane zgodnie z prawem, tj. zgodnie -z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. [...]WINB wskazuje także, iż fakt, że strony domagały się wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania takiej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej sprecyzowanych, ale i nieprawidłowości stwierdzonych przez sąd z urzędu (art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia, zarówno odnoszące się do przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego, uzasadniały uchylenie zarówno decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , jak i decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości zarówno w ocenie stron jak i organów , które ustaliły, że do roku 2013 istniał na działce zalegalizowany budynek gospodarczy, który w roku 2013 został zmieniony na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy czym poza instalacją wewnątrz urządzeń grzewczych dobudowano na zewnątrz na dachu komin . Stanowisko organów twierdzących, że przedmiotowa inwestycja nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa, a organy nie mogły uwzględnić żądania skarżących wobec wyraźnego expresis verbis sformułowanego wniosku o wydanie nakazu rozbiórki komina i rozmontowania pieca CO nie może być zaakceptowane. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie skarżący wystąpili z żądaniem rozebrania komina i rozmontowania pieca CO, ale zadaniem organu było nie tylko odniesienie się jak to wyraził organ "expresis verbis" do żądania Skarżących, ale przede wszystkim sprawdzenie czy dokonano przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania oraz wszczęcie stosownego postępowania. Zauważyć również należy ,że nie tylko Skarżący podnosili samowolny charakter zmienionego w ten sposób obiektu, który według nich został przebudowany bez pozwolenia na budowę, ale również Straż Miejska, która skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego notatkę służbową wraz z materiałem zdjęciowym . Biorąc pod uwagę, że ustalony stan faktyczny sprawy był jednoznacznie ustalony i został przez inwestora F. R. potwierdzony nie ulega wątpliwości, ze dokonał on zmiany sposobu użytkowania budynku, z gospodarczego na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wybudował komin dla potrzeb kotłowni. Tego rodzaju inwestycja wymagała co najmniej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przy czym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, ) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. to organ architektoniczno-budowlany zgłasza sprzeciw. Bezspornym w sprawie jest, że budynek gospodarczy w roku 2013 został bez zgłoszenia zmieniony na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy czym poza instalacją wewnątrz urządzeń grzewczych dobudowano na zewnątrz na dachu komin . Powyższy stan faktyczny wyczerpuje więc dyspozycję przepisu art. 71a. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. . Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Sądu, organy ustalając w sposób nie budzący wątpliwości dokonały błędnej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod konkretną normę prawa materialnego tj art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z. art.51 ust. 7 Prawa budowlanego zamiast art. 71a Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że żądanie Skarżących nakazania rozbiórki komina i demontażu urządzenia grzewczego nie uzasadnia po pierwsze prowadzenia postępowania w trybie art. 51 w sprawie w której wystąpiła zmiana przeznaczenia obiektu, a po drugie nie uzasadnia zawężenia postępowania wyłącznie co do tak sformułowanego żądania, które niekoniecznie może być spełnione w prawidłowo prowadzonym postępowania. Można więc uznać, że podjęte przez skarżącą w sposób samowolny roboty stanowią inny przypadek niż określony w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu organy administracji nieprawidłowo zatem wydały decyzje nakazujące rozbiórkę przedmiotowego komina, opierając swoje rozstrzygnięcie o ten przepis. Do opisanego wyżej przypadku zastosowanie winny mieć przepisy art. 71a Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.