VII SA/Wa 2977/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2015r. (nr [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 82 ust, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. M. S. i M. W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. D. pozwolenia na rozbudowę segmentu mieszkalnego nr [...] w zabudowie szeregowej przy ul. R. w W. (dz. nr [...] z obr. [...]) - uchylił ww. decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę. Organ przytoczył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskazujący czynności jakie winien dokonać organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawdził zgodność inwestycji z § 14 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r.), dalej plan, Ww. przepis dla terenów o symbolu Z2 ustala zakaz przekształceń zmieniających układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy tj. - zmianę przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic). Z pisma Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. wynika, że pierwotna linia zabudowy została ukształtowana wraz z powstaniem zabudowy szeregowej przy ul. R. w W. Linia ta przebiegała pierwotnie i aktualnie przebiega zgodnie z rysunkiem planu i mapy geodezyjnej. W związku z faktem, iż rozbudowa spowodowałaby naruszenie pierwotnej linii zabudowy Wojewoda pismem z 21 sierpnia 2015 r. wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 14 pkt 1 planu. Inwestor uznał żądanie za bezzasadne i wskazał na brak sprzeczności. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości organ odwoławczy uznał, że zaskarżone pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem Prawa budowlanego, w wyniku czego należało uchylić decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. D. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy tj.: zignorowanie ważnych twierdzeń Skarżącej w zakresie zwiększenia komfortu użytkowania budynku przy ul. R. w W., braku negatywnego wpływu na sąsiednie nieruchomości, znikomego naruszenia pierwotnej linii zabudowy, poprawy estetyki pierzei ulicy oraz brak odniesienia się i nieuwzględnienie materiału dowodowego wskazującego na tą okoliczność, 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji oraz brak odniesienia się do twierdzeń i dokumentów skarżącej; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1. § 14 pkt 1 planu poprzez błędną wykładnię, polegającą na ścisłej interpretacji w oderwaniu od rzeczywistości oraz nieuwzględnieniu wpływu planowanej inwestycji na funkcjonalność nieruchomości, brak ingerencji w nieruchomości sąsiednie, znikome przekroczenia pierwotnej linii zabudowy (przez narożnik wiatrołapu) jako konsekwencję wyboru przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w W. jednego z trzech wariantów rozbudowy zachowującego najkorzystniejszy wpływ na poprawę estetyki pierzei ulicy, a w konsekwencji błędne zastosowanie prowadzące do wydania błędnej decyzji, 2. § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002.75.690 z dnia 15.06.2002 ze zm.) poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy wejście do segmentu 28 nie jest chronione przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza, ponieważ nie posiada ono wiatrołapu (przedsionka) ani innego rozwiązania; 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ww. segmentu, mimo, że Prezydent [...] nie stwierdził niezgodności ww. zakresie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – uzasadniając naruszenia przepisów postępowania strona wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 9 września 2015 r. przedstawiła rozległą argumentację na poparcie swojego stanowiska. Inwestycja nie narusza pierwotnej linii zabudowy, ale przekracza ją w znikomym zakresie przez narożnik wiatrołapu, nie powodując negatywnych skutków. Skoro rysunek sporządzony jest w skali 1:200, to inwestycja przekracza pierwotną linię zabudowy trochę ponad 20 cm. Zaznaczyła następnie, że organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego jej argumentu z odpowiedzi na wezwanie, ani do przedstawionych tam dokumentów i stanowisk innych organów. Wojewoda nie uwzględnił, że planowana inwestycja korzystnie wpłynie nie tylko na rozbudowaną nieruchomość, ale także na estetykę całej szeregowej zabudowy, gdyż bez wątpienia segment w chwili obecnej negatywnie wyróżnia się od pozostałych. Inwestycja w żaden sposób nie będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości. Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż rozbudowa jest niezgodna z planem, nie argumentując szczegółowo swojego stanowiska i całkowicie pomijając twierdzenia Skarżącej oraz przedstawione przez nią dokumenty. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 385; wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 2). Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca, w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, podniosła, że Prezydent [...] stwierdzając zgodność projektu zatwierdził go i udzielił pozwolenia na wykonanie inwestycji. Wojewoda [...] z kolei uznał, że rozbudowa jest niezgodna z § 14 ust. 1 planu. Ze względu, że naruszenie pierwotnej linii w sposób znikomy, nie można uznać decyzji Wojewody za słuszną. Dalej zwróciła uwagę, że miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Oznacza to, że plan jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji zaś do wykładni norm planistycznych stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku, akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Skarżąca podkreśliła, że w demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się również, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również miejscowych planów, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., IIOSK 490j 05). Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że ścisła interpretacja § 14 pkt 1 panu dokonana przez organ odwoławczy, prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej. Ponadto istotne znaczenie ma fakt, że nieruchomość ta jako jedyna nie nawiązuje formą architektoniczną (estetyczną) do elewacji segmentów sąsiadujących dostrzeganych z ulicy, co obrazują załączone fotografie. Plan określa dokładnie takie same warunki zabudowy jak dla nieruchomości Z. D. Zawarte w projekcie architektoniczne wypełnienie frontowej elewacji zmierza do zachowania rozwiązań pierwotnych dotyczących pierzei ulicy, co znacząco podniesie względy estetyczne. Następnie strona zaznaczyła, że jak wskazuje § 63 rozporządzenia MI wejścia z zewnątrz do budynku i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi należy chronić przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza przez zastosowanie przedsionka, kurtyny powietrznej lub innych rozwiązań nieutrudniających ruchu. Wymagania te nie dotyczą dodatkowych wejść nieprzewidzianych do stałego użytkowania. Decyzja Wojewody odmawiająca rozbudowy segmentu Skarżącej sprzeczna jest z ww. przepisem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na gruncie rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że art. 35 Prawa budowlanego nakładający na organ architekotniczno budowlany obowiązek sprawdzenia - przed wydaniem pozwolenia budowlanego - zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z wymienionymi w nim kryteriami nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości, ani możliwości uzależnienia wydania pozwolenia od spełniania innych warunków. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ dokonuje oceny, czy przedłożony projekt spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia, że projekt budowlany nie odpowiada warunkom wymienionym w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego, powinnością organu jest umożliwienie inwestorowi, uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie. W razie bezskutecznego upływu tego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo ocenił zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro skarżąca – pomimo wezwania – nie usunęła braków w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 14 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W powołanym przepisie dla terenów o symbolu Z2 ustalono bowiem zakaz przekształceń zmieniających układ przestrzenno-uliczny i przyrodniczy to jest zmianę przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic). Jak ustalił organ odwoławczy na podstawie pisma Prezydenta [...] z dnia 28 maja 2015 r. pierwotna linia zabudowy szeregowej przy ul. R. w W. przebiegała i aktualnie przebiega zgodnie z rysunkiem planu i mapy geodezyjnej. Nie było sporne w niniejszej sprawie, że planowana rozbudowa segmentu nr [...] przekracza pierwotną linię zabudowy i w ten sposób zmienia układ przestrzenno – uliczny na omawianym terenie, co pozostaje w sprzeczności z cyt. § 14 planu. W świetle treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi w zakresie nieodniesienia się Wojewody [...] do argumentów i dokumentów wskazanych przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, nieznacznego przekroczenia linii zabudowy, poprawienia estetyki zabudowy, korzystnego wpływu na rozbudowywaną nieruchomość, czy wreszcie braku negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreślał bowiem – jak już wyjaśniono wyżej - możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt jest niezgodny z planem może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Sąd nie dopatrzył się ponadto takich naruszeń przepisów postepowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy podjął niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i art. 80 kpa. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.