VII SA/Wa 2979/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. H. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], nakazującej A. H. rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że pismem z 22 października 2017 r. J. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wszczęcie postępowania w sprawie m. in. garażu blaszanego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] 13 grudnia 2017 r. i 15 maja 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne, w toku których stwierdził, że na w/w nieruchomości bezpośrednio na podłożu betonowym usytuowany jest garaż o konstrukcji blaszanej o wymiarach ok. 3,0 m x 5,0 m. Budynek garażowy zlokalizowany jest pomiędzy budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a granicą z nieruchomością sąsiednią przy ul. [...] (w odległości ok. 15 cm od ściany budynku sąsiedniego). Zawiadomieniem z 22 stycznia 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie odrębnym pismem wezwano A. H. do przedłożenia dokumentów, na podstawie których wybudowano przedmiotowy budynek garażowy oraz zdjęcia lotniczego z 1995 r. nieruchomości przy ul. [...] w [...], ukazującego przedmiotowy obiekt, pobranego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Przy piśmie z 5 lutego 2018 r. przesłano kopie dokumentów dotyczących badanej nieruchomości, natomiast 12 marca 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło zdjęcie lotnicze pobrane z ww. Ośrodka. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., nakazał A. H. rozbiórkę budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Rozpoznając odwołanie A. H. złożone od ww. decyzji organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w toku postępowania nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowego garażu blaszanego, należy więc traktować go jako samowolę budowlaną. Przedłożona przez skarżącą kopia decyzji z [...] marca 1974 r. jest nieczytelna wobec czego nie może stanowić dowodu potwierdzającego legalność spornego obiektu budowlanego. Ponadto wskazać należy, iż w aktach przesłanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (w tym projektów i inwentaryzacji budowlanych) brak jest jakiegokolwiek dokumentu zezwalającego na budowę przedmiotowego obiektu, w tym również w/w decyzji z [...] marca 1974 r. Problematyka samowoli budowlanej obiektu budowlanego uregulowana jest obecnie w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1, 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.: "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który mówi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Zgodnie z powyższą regulacją powiatowy organ nadzoru budowlanego, w celu likwidacji samowoli budowlanej, właściwie skorzystał z przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zdaniem organu, materiał dowodowy sprawy wskazuje, że zakończenie budowy przedmiotowego obiektu nastąpiło przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. - co potwierdza zdjęcie lotnicze nieruchomości wykonane 23 kwietnia 1994 r., na którym uwidoczniono obiekt budowlany odpowiadający usytuowaniem i kształtem obecnemu zarysowi obiektu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że "konstrukcja której dotyczy aktualne postępowanie była przedmiotem oględzin z 1976 r. i została zakwalifikowana jako wiata" organ wskazał, że twierdzenie to nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak wynika z zarządzenia wykonania robót budowlanych Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego [...] - [...] z [...] lutego 1976 r. w toku kontroli stwierdzono, że "w głębi działki przy płd.-zach. granicy znajduje się budynek gospodarczy, drewniany obity papą oraz zadaszenie - falista płyta PWS na słupkach stalowych - (buda i wybieg dla psów)". Dodatkowo z załącznika graficznego do protokołu z 17 listopada 1976 r. wynika, że przedmiotowa zabudowa usytuowana była w narożniku działki, bezpośrednio przy południowej i zachodniej granicy działki. Sporny obiekt znajduje się zaś w centralnej części nieruchomości - na wysokości budynku mieszkalnego, wobec czego bezsprzecznie stanowi inny obiekt budowlany. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Jak wynika zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności z protokołów kontroli z 13 grudnia 2017 r. i 15 maja 2018 r. oraz załączonej do nich dokumentacji zdjęciowej) przedmiotowy obiekt budowlany ze wszystkich stron obudowany jest ścianami, posiada dach i wrota - wobec czego nie stanowi wiaty a obiekt budowlany, wygrodzony z przestrzeni z każdej strony ścianami. Zatem w stosunku do tego obiektu znajdują zastosowanie przepisy warunków technicznych. Następnie organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane (rozumiane jako budowa, montaż, remont, rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego), z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających legalność spornego obiektu. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowi: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W stosunku do każdej samowoli budowlanej organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 ustawy, dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu organ winien rozważyć możliwość jego legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o przepis art. 40 ustawy (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazie rozbiórki oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stan zagrożenia dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia występuje wówczas, gdy zostaną naruszone warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ochrona interesów osób trzecich przewidziana aktualnie w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, odbywa się przede wszystkim przez przepisy techniczno-budowlane, a w szczególności przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O naruszeniu uzasadnionych praw osób trzecich można zatem mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie oraz nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Organ stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynków gospodarczych. Jednakże w takiej sytuacji ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na działce sąsiedniej. W niniejszej sprawie odległość spornego obiektu budowlanego od znajdującego się na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego wynosi ok. 15 cm, nie można więc uznać aby spełnione zostały przesłanki wymienione w § 13 rozporządzenia, tj. że budynek znajduje się przy granicy z działką sąsiednią. Wbrew w/w regulacji badany obiekt znajduje się ok. 15 cm od granicy z działką przy ul. [...]. Ponadto zgodnie z § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia "Odległości między budynkami, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, powinny wynosić: 1) między budynkami zaliczonymi do I i II kategorii niebezpieczeństwa pożarowego oraz między tymi a innymi budynkami - 20 m; 2) między budynkami zaliczonymi do III-V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego a budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi, określonych w § 172 - 10 m; 3) między budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi - 10 m". W § 18 wskazano natomiast, iż "W zależności od klasy odporności ogniowej i zakresu oszklenia ściany od strony sąsiedniego budynku odległości określone w § 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 zmienia się następująco: 1) jeżeli ściana jest co najmniej klasy 1 odporności ogniowej i znajdują się w niej tylko 1 drzwi klasy 0,5 odporności ogniowej - odległość zmniejsza się o 50%; 2) jeżeli ściana jest oszklona szkłem zwykłym na 35 - 70% jej powierzchni - odległość zwiększa się o 50%; 3) jeżeli ściana jest oszklona szkłem zwykłym na ponad 70% jej powierzchni odległość zwiększa się o 100%". Jak wskazano w treści skarżonej decyzji sporny obiekt budowlany nie spełnia żadnej z w/w odległości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - nie spełnianie przez sporny obiekt żadnych ze wskazanych obostrzeń odległościowych powoduje zagrożenie pożarowe. Wykładnia funkcjonalna oraz celowościowa przepisu § 17 i 18 w/w warunków technicznych prowadzi bowiem do wniosku, że w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej niezbędne jest zachowanie odległości, o których mowa w tych przepisach. Przedmiotowa samowola budowlana w żadnym stopniu nie spełnia powyższych wymogów. Wykonanie ściany oddzielenia pożarowego pomiędzy spornym budynkiem a budynkiem zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości również nie usunie istniejących niezgodności w wystarczającym stopniu dla wyeliminowania zagrożenia pożarowego. Skoro zatem przedmiotowy budynek narusza w/w odległości powodując zagrożenie pożarowe, to wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane, tzn. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła A. H. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania: - art. 4 oraz art. 107 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnym - poprzez ich niezastosowanie, - art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z 1974 r. - poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, § 12 ust. 2 oraz ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jedn.: Dz. U. 2015, poz. 1422 - poprzez jego niezastosowanie, §13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. - Dz. U. 1980, Nr 17, poz. 62 - poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. Ponadto, skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania: - art. 7 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, - art. 7a k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, - art. 8 k.p.a. - poprzez wybiórczą i tendencyjną ocenę materiału dowodowego, - art. 77 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. - poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodu - protokołu oględzin nieruchomości z 1976 r. oraz zdjęcia lotniczego z 1994 r. - co skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego tej nieruchomości, a także brak rozważenia i przywołania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uniemożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Skarżąca wniosła o cyt.: zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez zniesienie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, zaś w przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Uczestnicy postępowania J. F. oraz P. F. w piśmie z (12 lutego 2019 r., (data wpływu 14 lutego 2019 r.) poparli stanowisko organu jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżana decyzja zapadła z naruszeniem prawa: art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez brak zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r . Sąd w pełni podziela ustalenia organu jak chodzi o charakter obiektu to, że wyczerpująco zebrany materiał dowodowy wskazuje na wzniesienie go pod rządem ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w warunkach samowoli budowlanej - bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Przywoływana w uzasadnieniu skargi okoliczność - naruszenie granicy miedzy działką skarżącej a działką sąsiadów F. w związku z ich inwestycją - dotyka materii cywilnoprawnej i nie mogła być przedmiotem weryfikacji organu nadzoru budowlanego w toku niniejszego postepowania. Podobnie, poza niniejszą sprawą pozostają zarzuty skarżącej co do prawidłowości postępowania prowadzonego z jej inicjatywy w odniesieniu do robót budowlanych na sąsiedniej działce. Nie jest uzasadnione także stanowisko skarżącej, że garaż blaszany nie jest budynkiem a powinien być postrzegany jako wiata. Okoliczność tę prawidłowo omówiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ma jednak rację skarżąca wywodząc, że organ nie rozważył możliwości legalizacji obiektu. Tego zarzutu nie obroni w szczególności uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ przywołał bowiem okoliczność naruszenia warunków technicznych obowiązujących w okresie wzniesienia obiektu i stwierdził tylko brak możliwości wyeliminowania zagrożenia pożarowego jakie obiekt, z uwagi na jego położenie stwarza. Tymczasem, wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzja o przymusowej rozbiórce znajdzie uzasadnienie tylko wtedy, gdy będzie taka absolutna konieczność. Wówczas, gdy organ wyczerpująco rozważy brak możliwości usunięcia w trybie określonym w art. 40 ww. ustawy powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy pogorszeń, czy zagrożeń. Nie wystarczy zatem podanie, tak jak uczynił to organ II instancji, że samo naruszenie przepisów określających warunki techniczno-budowlane, w tym dotyczących położenia budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią stwarza zagrożenie pożarowe. Rozpoznając sprawę ponownie, organ rozważy możliwość zastosowania art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Będzie miał na uwadze, że przewidziane w tym przepisie "wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem" należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2019 r., II OSK 1163/17, LEX nr 2657787). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).