VII SA/Wa 298/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. T. i Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. T. i Z. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009r.znak: [...], którą na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Z. T. i Z. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] nakazującej Z. T. i Z. T. doprowadzenie pomieszczeń lokalu użytkowego - warsztat wulkanizacyjny wraz ze sklepem motoryzacyjnym "[...]" - w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację warsztatu wulkanizacyjnego - odmówił stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] nakazał Z. T. i Z. T. doprowadzenie pomieszczeń lokalu użytkowego - warsztat wulkanizacyjny wraz ze sklepem motoryzacyjnym "[...]" - w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację warsztatu wulkanizacyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w lokalu użytkowym zlokalizowanym w budynku mieszkalno usługowym przy ul. [...] w [...] użytkowany jako sklep z artykułami motoryzacyjnymi zmieniono w 1988r., sposób użytkowania, rozszerzając działalność o usługi wulkanizacyjne. Stwierdzono, że nie ma obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, do dnia 16 lipca 1988r na przedmiotowym terenie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...] Prezydium [...] z dnia [...] sierpnia 1962r. W planie tym, teren posiadał przeznaczenie – tereny mieszkaniowe, zabudowa wielorodzinna. Od dnia 16 lipca 1988r., na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony Uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lutego 1988r. Teren miał tam określone przeznaczenie jako teren zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, wymagającej uzupełnienia brakujących urządzeń usługowych o orientacyjnym programie; żłobek, przedszkole, filia biblioteki, kluby z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo – usługowej z wyjątkiem usług uciążliwych. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r., o zmianie ustawy prawo budowlane, art. 71 a ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004r., nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wzmaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia niniejszej ustawy. W takim wypadku stosuje się przepisz dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed 30 maja 2004r., zgodnie z przepisem art. 71 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania wymaga pozwolenia właściwego organu. zmiana bez ww. pozwolenia wymaga stosowania przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane odpowiednio. Organ przywołał przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane wskazując, że obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem organu "rozszerzenie działalności sklepu z artykułami motoryzacyjnymi o usługi wulkanizacyjne pociągnęło za sobą niedopuszczalną zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego. Zgodnie z § 3 ust 1pkt 70 Rozporządzenia. Rady Ministrów z 9 listopada 2004r, w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), stacje obsługi środków transportu wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zatem działalność polegająca na obsłudze samochodów w zakresie wulkanizacji stanowi działalność uciążliwą w rozumieniu zasad planowania przestrzennego. Opisana wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...], w uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał argumentację przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, złożonego przez Z. T. i Z. T., zapadła zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał przebieg postępowania zwykłego w jakim zapadły decyzje kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym. Organ podkreślił, że decyzje nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności. Bezsprzecznie skarżący nie dysponowali zgodą właściwego organu architektoniczno budowlanego na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Organ podkreślił, że opiera się na ustaleniach faktycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, bowiem nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli Z. T. i Z. T. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie jej i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazali, że organy administracji publicznej w sprawie, nie poczyniły należytych kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu o istniejące i dostępne organom dokumenty, przez co prowadziły postępowania, w sposób urągający zasadom pogłębiania zaufania do organów państwa. Zmiana prowadzonej działalności nie polegała na rozszerzeniu uprzedniej działalności handlowej w postaci sklepu motoryzacyjnego "[...]" o usługi motoryzacyjne, lecz przeciwnie o dokonanie w 1988 roku zmiany profilu dotychczas prowadzonej działalności produkcyjnej "warsztatu ślusarskiego w zakresie produkcji na określonych maszynach" na działalność "wyważania kół i samochodowych i konserwacji ogumienia ograniczającego się do klejenia dętek i materacy na zgrzewarkach elektrycznych". Zdaniem skarżących, zmiana sposobu użytkowania lokalu, nie wymagała uzyskania stosownej zgody organu administracji publicznej w trybie przepisów prawa budowlanego, bowiem niewątpliwie nie zmieniała określonych warunków sanitarno-epidemiologicznych, itp., a przede wszystkim nie prowadziła do zmiany wielkości, czy też układu obciążeń. W ocenie skarżących, w sprawie doszło do rażącego naruszenia "art.71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 .071994 r. - Prawo budowlane albo poprzednio obowiązującego art. 45 ust. 1 pkt.2 i pkt. 3 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - prawo budowlane". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, tego samego organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego oraz trafności ich wykładni. W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zapadły z naruszeniem przepisu art. 7, 77, 107 k.p.a. i art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 81 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawować nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Kontrolując przedmiotową decyzję, w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego, organ zobowiązany był do oceny, czy ta dotknięta jest jedna z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. Rzeczą organu było też odniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Temu zadaniu organ nie sprostał. Organ nie zajął stanowiska wobec zarzutu, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła w okolicznościach błędnych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu zasadne jest rozważenie, czy takie błędne ustalenia miały miejsce. Tu wskazać należy, że dokumenty zawarte w aktach zdają się potwierdzać tezę skarżących o tym, że w 1988r., doszło do zmiany sposobu użytkowania w miejsce ślusarstwa rozpoczęto działalność w zakresie wulkanizacji, a nie jak ustalono w decyzja kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wulkanizację wprowadzono w miejsce sklepu. Po tych ustaleniach rzeczą organu będzie rozważenie, na ile ewentualny błąd w ww. zakresie może wpłynąć na ocenę prawidłowości decyzji w kontekście wad nieważnościowych opisanych w dyspozycji przepisu art. 156 k.p.a. W tym kontekście wskazać należy na to, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma zastosowania tylko do uregulowań materialnoprawnych. Przypisanie decyzji wady nieważności może mieć miejsce także w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ma rację kiedy wywodzi, że w postępowaniu nieważnościowym, nie może orzekać co do istoty sprawy. Ustalenia faktyczne organu z postępowania prowadzonego w trybie zwykłym muszą jednak podlegać kontroli pod kątem wad procesowych w jakich zostały podjęte, te bowiem jak wskazano wyżej mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy jest, to że zmiana w zakresie sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w 1988r, zatem pod rządem przepisów prawa budowlanego z 1974r. Organ zobowiązany będzie zatem rozważyć, czy zasadne było orzeczenie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r., czy też doszło w związku z tym do rażącego naruszenia prawa W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powyższe wskazania Sądu, organ będzie miał na uwadze, rozpoznając sprawę ponownie. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).