VII SA/Wa 2980/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi L. K. ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] października 2018 r., nr [...], wydana w sprawie dotyczącej odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB"), działając z wniosku skarżącej, wszczął postępowanie w sprawie montażu drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] (o czym poinformował pismem z 1 grudnia 2016 r.), a następnie, tj. 17 stycznia 2017 r., przeprowadził oględziny ww. robót budowlanych (polegających dokładnie na montażu dodatkowych drzwi). Podczas tych oględzin ustalił, że w otworze wejściowym do lokalu nr [...] w ww. budynku zamontowane zostały skrzydła drzwiowe o szerokości 80 cm w świetle. Jedne z tych drzwi są zewnętrzne - otwierają się na korytarz komunikacyjny o szerokości 148 cm. Skrzydło drzwiowe otwierające się na zewnątrz wychyla się na szerokość 88 cm. Naprzeciwko przedmiotowych drzwi znajdują się otwierane na korytarz skrzydła drzwiowe do pomieszczenia zsypowego, natomiast w odległości 44 cm od skraju drzwi zewnętrznych do lokalu nr [...] istnieje ściana prostopadła z drzwiami otwierającymi się do wewnątrz korytarza (tzw. "galeryjki"), prowadzącego do lokalu nr [...]. Właścicielka lokalu nr [...] – I. S. oświadczyła, że drzwi zewnętrze do tego lokalu zostały zamontowane ok. 25 lat wcześniej. Dodatkowe oględziny przeprowadzone 9 stycznia 2018 r. wykazały, że szerokość korytarza przy lokalu nr [...] w świetle ścian wynosi 158 cm, natomiast szerokość tego korytarza pomiędzy zamkniętymi drzwiami lokalu nr [...] a ścianą z drzwiami zsypu wynosi 148 cm. Drzwi do lokalu nr [...] otwierają się całkowicie na ścianę korytarza (180°). Odległość od całkowicie otwartych drzwi (tj. od płaszczyzny otwartych drzwi do lokalu nr [...]) do przeciwnej ściany korytarza wynosi 137 cm. Kolejne czynności kontrolne przeprowadzono 22 czerwca 2018 r. i w ich trakcie ustalono, że stan istniejący w dniu przeprowadzenia poprzednich oględzin nie uległ zmianie, a drzwi zewnętrzne do lokalu nr [...] nie stwarzają niebezpieczeństwa dla ludzi. Z uwagi na tak poczynione ustalenia, PINB postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...], uchylił postanowienie własne z [...] marca 2017 r. nr [...] wydane (w toku niniejszego postępowania) na podstawie art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1196, "Prawo budowlane") w przedmiocie zobowiązania właścicielki lokalu nr [...] w ww. budynku do przedłożenia stosownej oceny technicznej objętych postępowaniem robót budowlanych. Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], organ ten, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, orzekł "o odstąpieniu od nakładania na właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] – I. S. robót polegających na doprowadzeniu drzwi wejściowych (otwierających się na zewnątrz) do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego". W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przedmiotowe drzwi wejściowe (otwierane na zewnątrz korytarza) nie wymagają niezbędnych czynności ani robót, nie naruszają bowiem przepisów prawa oraz nie zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców budynku. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę w szczególności, że ww. drzwi po całkowitym ich otwarciu nie zmniejszają wymaganej przepisami szerokości drogi ewakuacyjnej; minimalna szerokość (dla ewakuacji nie więcej niż 20 osób) powinna wynosić 1,20 m, w tym przypadku wynosi 1,37 m. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca oraz J. K., reprezentowany przez T. W. Po rozpatrzeniu tych odwołań [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB. Wskazał przy tym na wstępie, że wykonanie dodatkowych drzwi do lokalu mieszkalnego nie jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę czy uprzedniego ich zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Jednakże nawet legalne wykonywanie robót budowlanych nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od zbadania ich prawidłowości. Organ podał dalej, że § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., "rozporządzenie") stanowi, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m (§ 1). Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (§ 3). Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi (§ 242 ust. 4). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z protokołów kontroli, drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], otwierają się na zewnątrz o 180°, tj. całkowicie na ścianę korytarza ogólnodostępnego. Odległość od całkowicie otwartych drzwi (tj. od płaszczyzny otwartych drzwi do lokalu nr [...]) do przeciwnej ściany korytarza wynosi 137 cm. Jednocześnie ustalono, że z drogi ewakuacyjnej ww. korytarza korzysta łącznie ok. 10 osób (mieszkańcy lokalu nr [...], [...] i [...]) i nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że otwarcie drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz lokalu nr [...] nie zawęża szerokość korytarza ogólnodostępnego do szerokości mniejszej niż 1,2 m i tym samym nie zachodzi naruszenie § 242 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania J. K. organ wyjaśnił, że art. 48 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś drzwi do lokalu mieszkalnego takowym obiektem nie są. Organ wskazał również, że roboty budowlane mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw właścicieli posesji sąsiednich. Jednakże naruszenie tych praw może być dochodzone przed sądem powszechnym. [...]WINB stwierdził również, że konieczność zachowania ciągłej czujności w trakcie przebywania w pobliżu spornych drzwi wejściowych podczas otwierania tych drzwi jest okolicznością niewystarczającą do wydania nakazu demontażu. Do wydania przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia niezbędne jest bowiem wykazanie, że sporne drzwi naruszają konkretne przepisy prawa. Podsumowując, organ stwierdził brak postaw prawnych do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] października 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 7 i art. 77 § 1 i 81 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny przez organ II instancji przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji pod kątem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz sprawdzenia postępowania w zakresie zachowania reguł postępowania dowodowego; - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, - § 242 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że odległość od całkowicie otwartych drzwi do przeciwnej ściany korytarza wynosząca 137 cm jest wystarczająca, podczas gdy w zaskarżonej decyzji pominięto wpływ całkowicie otwartych drzwi znajdujących się naprzeciwko lokalu nr [...] do zsypu, - § 239 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że drzwi do lokalu nr [...] spełniają wymogi tego przepisu, podczas gdy z protokołu [...] z [...] czerwca 2018 r. wynika, że szerokość tych drzwi wynosi 0,79 m. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała również na naruszenie art. 10 oraz art. 40 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i wysyłanie korespondencji skierowanej do dwóch osób jednym listem poleconym. Podniosła także, że [...]WINB pominął fakt, iż zarówno drzwi wejściowe do lokalu nr [...], jak i do zsypu otwierają się na zewnątrz, tj. na poziomą drogę ewakuacji i są na tej samej wysokości, co powoduje całkowite zasłonięcie drogi ewakuacyjnej dla właścicieli lokalu nr [...]. Wreszcie, zarzuciła, że organy zaniechały ustalenia szerokości drzwi do zsypu. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd podziela bowiem zarzuty w niej podniesione i zgadza się ze skarżącą, że organ odwoławczy nie zweryfikował ustaleń poczynionych w sprawie na etapie I instancji, i nie uzupełnił w zakresie koniecznym postępowania dowodowego. W efekcie co najmniej przedwcześnie przyjął za organem I instancji, że nie ma podstaw do wydania decyzji "nakładającej obowiązek"; dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, a jednocześnie, że dla prawidłowego załatwienia sprawy wystarczającym jest skierowanie sprawy ponownie do postępowania odwoławczego. Rozwijając to stanowisko Sąd zauważa, że kontrolował decyzję [...]WINB z [...] października 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r. o odstąpieniu od nałożenia na właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] obowiązku doprowadzenia wykonanych robót (polegających na montażu dodatkowych drzwi) do stanu poprzedniego. Decyzję tę organ wydał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przyjmując (za PINB), że objęte postępowaniem drzwi nie naruszają § 242 ust. 4 rozporządzenia (wskazanego w części historycznej uzasadnienia). Z tego też powodu uznał, że prawidłowo PINB odstąpił od wydania decyzji żądanej m.in. przez skarżącą, tj. nakazującej demontaż spornych drzwi. Zdaniem Sądu, o ile rację ma organ wskazując, że tylko stwierdzenie naruszenia konkretnego przepisu prawa uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia nakazującego doprowadzenie wykonanych robót do stanu (ogólnie rzecz ujmując) zgodnego z prawem, o tyle nie można zgodzić się z [...]WINB, aby okoliczności niniejszej sprawy zostały należycie wyjaśnione i w konsekwencji – aby uzasadniały odstąpienie od wydania decyzji nakładającej obowiązek. I tak, zważyć trzeba, że postępowanie w sprawie dotyczyło montażu dodatkowych drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Ustalono, że drzwi te zostały wykonane bez zgody organu architektoniczno-budowlanego ok. 25 lat temu; otwierają się na zewnątrz mieszkania, tj. całkowicie na ścianę korytarza ogólnodostępnego. Ustalono przy tym, i nie budzi to wątpliwości w sprawie, że szerokość korytarza na wysokości lokalu nr [...] w świetle ścian wynosi 158 cm, natomiast pomiędzy zamkniętymi drzwiami lokalu nr [...] a ścianą z drzwiami zsypu (znajdującego się po przeciwnej stronie) – 148 cm. Ustalono też, że odległość od całkowicie otwartych drzwi do lokalu nr [...] do przeciwnej ściany korytarza wynosi 137 cm (v. protokół kontroli z 9 stycznia 2018 r.). Jednocześnie ustalono, że ta część ogólnodostępnego korytarza stanowi drogę ewakuacyjną dla mieszkańców trzech mieszkań, w sumie dla mniej niż 20 osób. To też uwzględniono analizując sprawę w kontekście § 242 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m (ust. 1); dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (ust. 2); skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Wymagania nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające (ust. 4). Przyjmując zachowanie wymogu z § 242 ust. 4 rozporządzenia nie wzięto jednak pod uwagę, że naprzeciwko spornych drzwi znajdują się drzwi zsypu. Nie jest to bez znaczenia, skoro drzwi zsypu także otwierają się na zewnątrz ogólnodostępnego korytarza, zmniejszając tym samym szerokość drogi ewakuacyjnej. Dlatego też, zdaniem Sądu, dopiero ustalenie odległości pomiędzy drzwiami do lokalu mieszkalnego nr [...] "po ich całkowitym otwarciu" i drzwiami zsypu "po ich całkowitym otwarciu", pozwalałoby ocenić, czy wymagana w tym przypadku szerokość drogi ewakuacyjnej jest zachowana. Takie zaś ustalenia na żadnym etapie postępowania nie miały miejsca; żaden z protokołów oględzin nie zawiera bowiem tego rodzaju danych. Przy czym, już z pierwszego protokołu oględzin mających miejsce 17 stycznia 2017 r. (i załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej) wynika, że po przeciwnej stronie spornych drzwi znajdują się drzwi zsypu otwierane na zewnątrz. W tej sytuacji i w celu poczynienia pełnych ustaleń w sprawie, okoliczność ta winna także być uwzględniona. Tym bardziej jeśli zważy się, że: montaż drzwi zsypu (zapewne – co wymagałoby jednak potwierdzenia) nie miał charakteru "samowoli"; dokumentacja zdjęciowa obejmująca także te drzwi sugeruje, że nie otwierają się one w całości na ścianę korytarza; przepis § 242 ust. 4 rozporządzenia ma znaczenie w zakresie zachowania właściwej szerokości drogi ewakuacyjnej nie tylko dla lokalu mieszkalnego nr [...], ale też dla innych mieszkań, w tym skarżącej (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 715/14). W konsekwencji, szerokość przejścia należało ustalić z uwzględnieniem powyższego, a tego zaniechano. Tym samym ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie pozwalają na stwierdzenie, że montaż dodatkowych drzwi do lokalu mieszkalnego nr [...] nie narusza rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 242 ust. 4 rozporządzenia. W tym też kontekście Sąd w pełni podziela zarzuty skargi. Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady montaż dodatkowych drzwi do lokalu mieszkalnego może mieć miejsce, nadto, że tego rodzaju drzwi mogą otwierać się na zewnątrz lokalu mieszkalnego. Niemniej takie rozwiązanie nie może pozostawać w sprzeczności z wymaganiami dotyczącymi zagrożeń pożarowych. Nie będzie więc dopuszczalne, gdy sposób umieszczenia i otwierania drzwi narusza na przykład wymagania prawa w zakresie drogi ewakuacyjnej. Dlatego też takie znaczenie w sprawie miał § 242 ust. 4 rozporządzenia, który to prawidłowo uwzględniono w zaskarżonej decyzji, ale w sposób niepełny poczyniono ustalenia w jego kontekście. Nadto nie budzi także wątpliwości Sądu, że ewentualna ingerencja organu nadzoru budowlanego w stosunku do tego rodzaju robót jak montaż dodatkowych drzwi, winna mieć miejsce w trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego, znajdującym zastosowanie m.in. w stosunku do robót budowlanych (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1) wykonywanych czy wykonanych niezgodnie z przepisami (v. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zatem, w sytuacji stwierdzenia, że montaż "dodatkowych" drzwi narusza wymagania określone w ww. § 242 rozporządzenia, prawidłowym będzie wydanie decyzji nakładającej obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie [...]WINB uwzględni ocenę Sądu i uzupełni materiał dowodowy w zakresie powyżej wskazanym; nadto – kierując się treścią § 239 ust. 1 rozporządzenia ustali, czy sporne drzwi spełniają określone w tym przepisie wymogi. Od tak uzupełnionego postępowania uzależni następnie swoje rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na brak wniosku Sąd, uwzględniając skargę, nie orzekł o zasądzeniu kosztów na rzecz skarżącej, stosownie do treści art. 200 ww. ustawy.