VII SA/Wa 2982/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. W. i A. W. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243., poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 późn. zm.), dalej k.p.a. - nakazał L. i A. W.całkowitą rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na ternie działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu blaszanego zlokalizowanego na działce przy ul. .. w miejscowości [...], organ przeprowadził w dniu 22 marca 2012 r. oględziny nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie budynku garażowego o konstrukcji- blaszanej zlokalizowanego 50 cm od linii ogrodzenia z działką sąsiednią od strony zachodniej oraz północnej. W trakcie oględzin właściciel nie okazał wymaganego zgłoszenia na budowę. Organ I instancji uznał, iż lokalizacja budynku rażąco narusza obowiązujące przepisy - § 12 ust 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), gdyż budynek znajduje się w odległości mniejszej, niż 1,50 m od granicy sąsiedniej działki, a jednocześnie nie jest usytuowany bezpośrednio przy tej granicy. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, brak było przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania L. i A. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu organu I instancji uznając, iż budowa obiektu wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Inwestor nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na budowę omawianego obiektu niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych (w tym przepisów techniczno - budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Usytuowanie przedmiotowego budynku garażowego z działką sąsiednią od strony zachodniej oraz północnej w odległości 0.5 m narusza w/w przepis. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy prawidłowo nałożył nakaz zawarty w art. 48 Prawa budowlanego na aktualnego właściciela przedmiotowego garażu blaszanego. W przedmiotowej sprawie w związku ze zbyciem przez inwestora A. G. na rzecz L. i A.W. działek o nr ew. [...] i [...], skarżący stali się jego następcami prawnymi i to do nich winny być kierowane nakazy w ramach prowadzonego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem prawidłowo nakazano skarżącym całkowitą rozbiórkę garażu blaszanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2012 r. złożyli L. i A. W. wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie strony skarżącej postępowanie, poprzedzające wydanie decyzji, zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. W skardze podniesiono, iż przedmiotem postępowania jest blaszany budynek, bez fundamentów, o wymiarach 3,5 m x 6,5 m, wzniesiony w 1995 roku. Inwestorem był A. G., od którego skarżący zakupili budynek mieszkalny. W momencie kupna na terenie posesji znajdował się przedmiotowy blaszany budynek. Sprzedający oświadczył, że nieruchomość jest wolna od wad prawnych. Na dowód tego przedstawił m.in. zawiadomienie o zakończeniu budowy, złożone w PINB w [...] dnia 17 grudnia 2003 r. wraz z zaświadczeniem uprawnionego kierownika budowy o zgodności wykonanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, a także zaświadczenie nr [...] z dnia [...] października 2006 r., wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o braku sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skarżący zarzucili, iż organ nie odniósł się do przytoczonego przez nich orzecznictwa, które wyraźnie wskazuje na konieczność nakładania ewentualnej kary na podmiot, który faktycznie dopuścił się samowoli budowlanej. Skarżący zwrócili uwagę na fakt, iż kwestia graniczenia posesji z działkami budowlanymi jest wątpliwa i nie została wnikliwie przeanalizowana przez organ nadzoru. Działki, do których przylega blaszak są niezabudowane. Teren, o którym mowa, to teren rolny, przekształcany na teren budowlany stopniowo, w momencie składania wniosków o pozwolenie na budowę. Istnieje możliwość, że posesja skarżących nie graniczy z działkami budowlanymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 1270, zw. dalej p.ps.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż Sąd uwzględnił skargę, choć z przyczyn całkowicie odmiennych od wskazanych przez skarżących. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że na nieruchomości należącej do skarżących wybudowany został budynek garażowy o konstrukcji blaszanej bez wymaganego prawem pozwolenia. Tym samym zaistniała samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Organ dokonując w tym zakresie kontroli wskazał, iż wzniesiony budynek narusza § 12 ust 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż znajduje się w odległości mniejszej, niż 1,50 m od granicy sąsiedniej działki. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, brak było przesłanek umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Organ jednakże w żaden sposób nie ustosunkował się do podniesionej przez stronę skarżącą kwestii kwalifikacji nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której posadowiony został budynek objęty nakazem rozbiórki. W skardze bowiem wskazano, iż działki sąsiednie bezpośrednio przylegające to działki, na której wzniesiony został sporny obiekt, nie są działkami budowlanymi. Stanowią one grunty rolne, niezabudowane, które są stopniowo odrolniane. Podkreślić należy, iż nadesłane przez organ wraz ze skargą akta administracyjne sprawy nie dostarczają jakichkolwiek informacji w trym zakresie. Informacji takich nie posiadał również pełnomocnik organu, który na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2013 r. oświadczył, iż nie jest mu wiadome, czy działka sąsiadująca z działką skarżących ma charakter budowlany. Obowiązkiem organów administracji, jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, jest ustalenie faktów istotnych dla sprawy i dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Brak szczegółowego postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie czy działka sąsiadująca z nieruchomością skarżących ma charakter budowlany narusza zasady prawdy obiektywnej, dotyczy bowiem faktów istotnych dla sprawy. Powyższe uchybienia procesowe powodują, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Należy mieć na względzie, iż kategoryczne brzmienie przepisów Pprawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Z treści skargi wynika ponadto, iż skarżący kwestionują prawidłowość skierowania nakazu rozbiórki do nich, jako obecnych właścicieli nieruchomości, mimo że nie byli oni faktycznymi inwestorami obiektu budowlanego. Sąd nie podziela jednakże stanowiska skarżących. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, na co również prawidłowo zwrócono uwagę z zaskarżonej do sądu decyzji, w sytuacji gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Decyzja o rozbiórce dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale złączone z nieruchomością ziemską. Skarżący w skardze wskazali, iż sprzedający oświadczył, z nieruchomość jest wolna od wad prawnych i przedstawił zawiadomienie o zakończeniu budowy i oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż powołane dokumenty, ani zapewnienie sprzedającego nie wyłączyły możliwości przeprowadzenia kontroli przez organy nadzoru budowlanego i nie mogły przesądzić, iż budynek garażowy wzniesiony został legalnie. Już tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż w przypadku, gdy przedmiot umowy nie spełnia warunków o jakich zapewniał sprzedający to kupującemu przysługuje prawo do wystąpienia z roszczeniami, o zasadności których orzekać może wyłącznie sąd powszechny. W rozpoznawanej sprawie brak jest istotnych ustaleń faktycznych, niezbędnych dla prawidłowego zastosowania normy prawnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd w niniejszym wyroku nie rozstrzyga tej kwestii lecz wskazuje na konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Tak kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność musi być ustalona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Przesądzi ona bowiem, czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.