VII SA/Wa 2984/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w L. na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w sprawie nałożenia kary umownej za odmowę udzielenia świadczenia postanawia odrzucić skargę. W niniejszej sprawie [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 poz. 2135) przeprowadził w S. Sp. z o.o. w L. kontrolę realizacji umowy z zakresu lecznictwa szpitalnego zawartej na wykonywanie świadczeń z rodzaju leczenie szpitalne z zakresu szpitalna izba przyjęć. Na podstawie wyników tej kontroli w dniu 29 listopada 2013 r. sporządzono wystąpienie pokontrolne, w którym m.in. wskazano na nieprawidłowe działanie izby przyjęć i w związku z tym nałożono karę umowną w wysokości 15 023,40 zł za realizację świadczeń zdrowotnych niezgodnie z zawartą umową. S. pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. złożył zażalenie na ww. wystąpienie pokontrolne i wniósł o uchylenie czynności nałożenia kary umownej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiadając na ww. zażalenie, pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. poinformował S. w L., że nie uwzględnia zażalenia. Następnie ww. S. złożył pismem z dnia 10 września 2014 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiadając na ww. wniosek pismem z dnia 29 października 2014 r. poinformował S. w L., że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie. S. L. złożył w piśmie z dnia 1 grudnia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie wskazując, że rozstrzygnięcie organu nie podlega kognicji sądów administracyjnych, która została określona w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle tego przepisu uznać należy, iż skarga S. Sp. z o.o. w L. podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo Prezesa NFZ nie jest decyzją administracyjną ani żadnym z innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-7. Na wstępie należy wskazać, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przy wykonywaniu czynności związanych z kontrolą realizacji umowy na świadczenia zdrowotne nie działa jako organ administracji publicznej. Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej i tylko wtedy wykonuje czynności organu administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08. Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 161 ustawy. Z wykładni systemowej wynika zatem, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Należy również zwrócić uwagę na uregulowanie zawarte w art. 161 ust. 3 c. Przewidziano w nim bowiem, że zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje. Zdaniem Sądu, można z powyższego wysnuć wniosek, że ustawodawca celowo wyłączył spod kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu. Skoro bowiem wyraźnie stwierdzono o braku możliwości złożenia zażalenia, to znaczy, że wzięto również pod uwagę możliwość kwestionowania takich rozstrzygnięć. Nie została jednak zawarta analogiczna, jak w art. 154 ust. 8, ustawy możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trzeba ponadto wskazać na odrębność trybów zawierania umów ze świadczeniodawcami podstawowej opieki zdrowotnej oraz zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (art. 159 ustawy). Dla zawarcia takich umów nie przeprowadza się postępowań, a świadczeniodawcom nie przysługują środki odwoławcze, ani skarga do sądu administracyjnego. Świadczeniodawca, który zawarł umowę z Funduszem, może jednak złożyć stosowne zażalenie (a w razie jego negatywnego rozpoznania, wniosek o ponowne rozpatrzenie). Jest to zatem szczególny, wyjątkowy tryb, właściwy dla tego rodzaju postępowania. Nie można zatem z powyższego wysnuć wniosku o możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym trybie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący S. kwestionował w toku postępowania przed organami Funduszu kwestię nałożenia kary pieniężnej. Z regulacji zawartej w art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom. Zakres takiej kontroli został bliżej opisany w ust. 1 powołanego przepisu. Natomiast umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem jest umową cywilnoprawną, do której, zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, w tym przepisy dotyczące niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Art. 155 ustawy o świadczeniach stanowi, że do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wszelkie zatem próby podważenia kwestii kar umownych powinny być zatem podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Oceniając zatem charakter prawny zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przez pryzmat prawnych form działania organów administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić przede wszystkim należy, że z powołanych przepisów, regulujących zakres kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom oraz uprawnienia i obowiązki kontrolujących i kontrolowanych oraz sposób zaskarżania czynności wynika, iż zaskarżone w niniejszej sprawie czynności związane z wystąpieniem pokontrolnym i rozpatrzeniem zastrzeżeń świadczeniodawcy nie mieszczą się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Po drugie Prezes narodowego Funduszu Zdrowia nie jest jak wyżej zaznaczono organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Co za tym idzie rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. I po trzecie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem jest umową cywilnoprawną, do której, zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, co za tym idzie realizacja roszczeń związanych z tą umową może odbywać się przed sądem cywilnym. Stanowisko dotyczące rozpatrzenia zastrzeżeń świadczeniodawcy do wystąpienia pokontrolnego, o którym mowa w art. 64 ust. 8 powołanej ustawy nie stanowi decyzji administracyjnej ani też postanowienia, skoro brak przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia. Działania takiego nie można również zaliczyć do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przez akty lub inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, iż objęty niniejszą skargą akt (czynność) Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu, albowiem nie przyznaje określonych uprawnień lub nie nakłada obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz weryfikuje postępowanie kontrolne dotyczące realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto odnosi się ono do stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym, którego stroną jest Narodowy Fundusz Zdrowia (realizacja umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), nie ma więc ono charakteru publicznoprawnego. Jak wyżej wskazano, kontrola przeprowadzona na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, dotyczyła realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej między skarżącą a Narodowym Funduszem Zdrowia. Ustalenia kontroli oraz zawarte w wystąpieniu pokontrolnym zalecenia zawierały uwagi dotyczące sposobu realizacji umowy zawartej między oddziałem Funduszu a świadczeniodawcą. Zawarte w tych zaleceniach nałożenie kary umownej wynika z zapisów umowy cywilnoprawnej zawartej z wyżej wymienionymi podmiotami, nie nakładają więc na świadczeniodawcę obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy prawa, lecz z tejże umowy cywilnoprawnej. Brak zatem podstaw do zakwalifikowania wystąpienia pokontrolnego (zaleceń pokontrolnych), jak i stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do takiego wystąpienia, do innych aktów przewidzianych w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Skoro więc w świetle art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi omawiane pismo Prezesa NFZ z 29 października 2014 r. nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy.