VII SA/Wa 2987/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku M. G. i M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], budynek dawnego kościoła braci morawskich, usytuowany przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...], budynek dawnego kościoła braci morawskich (odłam anabaptystów), położony na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Od decyzji tej odwołali się M. G. i M. G., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy ww. decyzję. Skarga na ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 68/10. Rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. organ uznał, iż skontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z prawem tej decyzji stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Wyjaśnił, że sąd administracyjny z urzędu bierze pod uwagę kwalifikowaną wadliwość decyzji, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Z tego względu po wydaniu wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż oznaczałoby to podważanie ustaleń dokonanych przez sąd. Wskazując na powyższe organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] października 2014 r. wnieśli M. G. i M. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 i 8, art. 11, art.12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 §3 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z powodu nierozpatrzenia sprawy wnikliwie w oparciu o całokształt materiału dowodowego i niedokonaniu jego wszechstronnej oceny; - art. 8 k.p.a. - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, która narusza chronione przez Konstytucję RP prawo własności. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, iż organ nie podjął nawet próby zbadania czy z uwagi na wyrok Sądu, istnieją przeszkody uniemożliwiające rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. opiera się na stwierdzeniu, że jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenie art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. badał ją pod kątem podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 75 § 1, 78 § 1, 84 § 1 i 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2014 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek M. G. i M. G., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym, mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Rozpoznając wniosek o wszczęcie takiego postępowania organ wstępnie bada kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu, czy Sądu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r., którą wpisano do rejestru zabytków budynek dawnego kościoła braci morawskich przy ul. [...] w [...]. Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie przez organ, że decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 68/10 oddalił skargę M. G. i M. G. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżących naruszenie ich prawa własności (art. 140 k.c.) poprzez wpis obiektu do rejestru zabytków nie może być uznany za nową podstawę nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., której Sąd kontrolując tę decyzję nie wziął pod uwagę. Wskazać należy, że z istoty uregulowań zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynikają pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Ustawodawca przyznaje jednak właścicielowi zabytku również pewne uprawnienia. I tak, na podstawie art. 73 cyt. ustawy osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Niezależnie od powyższego Sąd administracyjny kontrolując decyzję, stosownie do art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a nadto ma obowiązek z urzędu stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Oznacza to, że sąd oddalając skargę uznaje, iż decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/11). Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.