VII SA/Wa 2991/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] z siedzibą [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej [...]S.A. [...] z siedzibą [...]kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.); art. 104 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o nałożenie kary pieniężnej - wymierzył przedsiębiorstwu [...]S.A. z siedzibą: [...],[...]nad [...] karę w wysokości 70 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wszczęto postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej na [...] S.A. z siedzibą: [...],[...]nad [...], za naruszenie obowiązujących przepisów prawa żywnościowego, regulujące znakowanie i reklamowanie suplementów diety. Jednocześnie wobec Spółki Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o nakazaniu dostosowania znakowania i prezentacji reklamy [...] do warunków określonych w ustawie o bezpieczeństwie (decyzja z dn. [...]. 03. 2012 r.). W toku tego postępowania [...] S.A. przedstawił nową wersję opakowania suplementu diety [...], a nadto wyjaśnił, że produkcja starych opakowań została wstrzymana, zmodyfikowano stronę internetową oraz zakończono emisję reklamy radiowej i telewizyjnej. Podjęcie tych działań przez zobowiązane przedsiębiorstwo nie oznacza, zdaniem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że nie doszło do naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stosownie do którego nie przestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji obliguje organ do wymierzenia na podstawie art. 51 kary pieniężnej, w wysokości do pięciokrotnej wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Organ podkreślił, że przedsiębiorstwo farmaceutyczne oferując do sprzedaży produkt niewłaściwie oznakowany, a zatem nie spełniający wymogów prawa żywnościowego, bierze na siebie ryzyko i naraża konsumentów na potencjalne zagrożenie zdrowia mogące powstać wskutek spożycia produktu, być może o wątpliwej jakości zdrowotnej. W niniejszej sprawie przedsiębiorca ewidentnie naruszył dobro konsumentów, jakim jest zdrowie i życie przez niedopełnienie obowiązków wynikających z ww. przepisów co należy ocenić jako zawinione, nieumyślne niedbalstwo właścicieli firmy produkcyjnej [...]. Ustalenie, że stwierdzone uchybienia dotyczące znakowania suplementu diety [...] zostały dobrowolnie usunięte nie oznacza odstąpienia przez organ sanitarny od wymierzenia kary pieniężnej. Organ jednocześnie wskazał, że ustalając wysokość kary, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uwzględniono stopień zawinienia i zakres naruszenia przepisów prawa, dotychczasową działalność na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wziął także pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, rodzaj i wagę naruszonych obowiązków, jak również postać zamiaru i motywację sprawcy. Ustalając wysokość kary wzięto także pod uwagę, że w starym, nieprawidłowo oznakowanym opakowaniu wyprodukowano 57925 szt. suplementu diety o łącznej wartości 1. 645 070,00 zł. Podkreślił, w związku z tym, że wysokość wymierzonej kary pieniężnej (70 000 zł) jest relatywnie bardzo niska, biorąc pod uwagę fakt, iż górna jej granica przewidziana za przewinienie określone w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia może sięgać pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanego środka spożywczego. W niniejszej sprawie wzięto pod uwagę dosyć znaczną wartość towaru o zakwestionowanym oznakowaniu, tj. 1 645 070,00 zł, a co za tym idzie przewidywalne wysokie zyski przedsiębiorcy uzyskane w efekcie jego sprzedaży. Odwołanie od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] podnosząc, iż nie kwestionuje zasadności nałożonej kary, nie zgadza się jednak ze sposobem jej obliczenia. Organ wymierzając karę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia pomyłkowo przypisał mu treść art. 103 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Tymczasem art. 103 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż "Kto nie przestrzega wymagań w zakresie środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznego, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Kara powinna być wiec wymierzona w granicach przewidzianych rzeczywiście przywołanym przepisem, tj. do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2011. Kwota maksymalnej kary pieniężnej na podstawie tego przepisu może wynosić więc 101.958,60 zł (według Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r., Monitor Polski z dnia 15 lutego 2012 r., poz. 63), i jest ona niezależna od wartości towaru, co sugeruje [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w zaskarżonej decyzji. Nawet w przypadku powoływania się organu w decyzji na art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy, byłoby to działanie pozbawione podstaw, gdyż postępowanie, jakie wszczął Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] lutego 2012 r. nie dotyczyło określonej partii towaru, tylko ogólnie oznakowania, prezentacji i reklamy suplementu diety. Kara w wysokości 70. 000 zł jest bardzo dotkliwa, gdyż jej wymiar stanowi ok. 70% wymiaru maksymalnego, co nie powinno mieć miejsca wobec podmiotu, który aktywnie uczestniczył w postępowaniu mającym na celu uzyskanie zgodności opakowania suplementu diety z przepisami prawa. Niezależnie od powyższego, zdaniem Spółki, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie powinno zawierać twierdzeń ani sugestii nie znajdujących pokrycia w materiale dowodowym. Sugestie organu dotyczące "(...) wątpliwej jakości zdrowotnej" produktu [...] są całkowicie bezpodstawne, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie prowadził badań dotyczących jego właściwości. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Powtórnie przedstawił stan faktyczny i wyjaśnił, że zawsze niewłaściwe oznakowanie produktu może spowodować ryzyko niekorzystnego wpłynięcia na zdrowie konsumentów. Preparat [...] oznakowany został jako preparat leczniczy i w tym kontekście uznano, iż mógł potencjalnie zaszkodzić konsumentom. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wymiaru kary Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż istotnie w zaskarżonej decyzji organ I instancji omyłkowo przytoczył treść mówiącą o wysokości kary pieniężnej do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego bez wzmianki, iż dotyczy ona ust. 2 art. 103 ustawy. Nie spowodowało to jednak, iż wymiar kary wykracza poza ramy ustawowe. Wskazał, że art. 103 ust. 1 ustawy stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej i samo zachowanie sprzeczne z przepisem stanowi przesłankę do wymierzenia kary, niezależnie od późniejszego zachowania ukaranego, które może wpływać tylko i wyłącznie na jej wysokość. Organ powtórzył, że w niniejszej sprawie maksymalna kara wymierzona skarżącej spółce mogła wynosić 101. 985, 60 zł. W związku z czym kara w wysokości 70, 000 zł stanowi 69 % maksymalnego ustawowego zagrożenia. Kara w tej wysokości odpowiada także wymogom określonym w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia , zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym oraz wielkość produkcji zakładu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r., wniosła [...] S.A. z siedzibą [...] nad [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, 8, 10 § 1, 80, 81, 107 § 3, art. 138 oraz 139 kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 103 i 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 17 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE I z dnia 1 lutego 2002 r.). Podnosząc powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto podniosła, iż nie kwestionuje zasadności nałożenia na nią kary pieniężnej jako takiej, jednakże w przypadku prawidłowego zastosowania postawy prawnej dla nałożenia kary tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz prawidłowego i należycie uzasadnionego użycia kryteriów nałożenia kary opisanych w art. 104 ust. 2 ustawy, kara powinna być zdecydowanie niższa. Podsumowując swoje stanowisko Spółka uznała, że organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego postępowania wyjaśniającego, przez co nie wyjaśnił rzetelnie sprawy ani nie uzasadnił należycie decyzji. Organ nie oceniał konkretnego przypadku, do czego był zobowiązany na mocy art. 104 ust. 2 ustawy, tylko przyjął, iż produkt jest szkodliwy dla tej grupy osób, które mogłyby uznać [...] za produkt leczniczy pod wpływem błędu, tylko dlatego, że jest to potencjalnie możliwe. Jednakże również przyjęcie, że produkt jest potencjalnie szkodliwy wymagałoby przeprowadzenia stosownego dowodu, czego organ zaniedbał. W związku z tym organ odwoławczy naruszył również zasady nakładania kary pieniężnej wskazane w art. 104 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, którą na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymierzono [...] S.A. karę pieniężną w wysokości 70. 000 zł. W myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy posiada kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do zarzutów i argumentacji odwołania. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazać nadto należy, że gdy w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a więc zgodne z prawem to utrzymując decyzję organu I instancji podziela przede wszystkim jej podstawowy element, jakim jest rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a więc utrzymując w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdził jednak, że organ omyłkowo w podstawie rozstrzygnięcia "(...) przytoczył treść przepisu mówiącą o wysokości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego bez wzmianki, że dotyczy ona już ust. 2". Zdaniem organu odwoławczego "omyłka' ta jest jednak bez znaczenia, gdyż wymierzona kara nie przekracza maksymalnej kwoty, która mogłaby być wymierzona w oparciu o prawidłowo wskazaną podstawę prawną. Przedstawiona powyżej argumentacja Głównego Inspektora Sanitarnego jest w ocenie Sadu nie do zaakceptowania. Podkreślić należy przede wszystkim, że art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej ustawa) znajduje się w Dziale VIII ustawy zawierających przepisy karne i kary pieniężne. Ustawodawca precyzyjnie określił w art. 103 ust. 1 ustawy sposób obliczania kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. W takim tez przedmiocie zostało wszczęte przez organ inspekcji sanitarnej postępowanie administracyjne. Obliczenie kary pieniężnej w oparciu o ust. 2 art. 103 ustawy, który do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mógł mieć zastosowania oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, ze nieprawidłowo obliczona kara pieniężna nie przekracza kary która mogłaby być wymierzona w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W związku z tym stwierdzić należy, że organ administracji nie może dowolnie interpretować przepisów prawa, a w szczególności przepisów karnych, które z racji konsekwencji jakie za sobą pociągają muszą być ściśle stosowne. Dodać nadto należy, że kary pieniężne, o których stanowi Rozdział 2 Działu VIII "Przepisy karne i kary pieniężne" ustawy, wymierzane są z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia oraz zakresu naruszenia i wielkości produkcji zakładu. Okoliczności te powinny zostać ponownie rozważone przez organ w odniesieniu do prawidłowego sposobu obliczenia kary pieniężnej. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)orzekł, jak w sentencji.