VII SA/Wa 2997/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014r. ([...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. W. pozwolenia na budowę budynku handlowego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 70 m² z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną oraz budowę zbiornika na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...], w N., Gmina [...] (przeniesionej na M. J. decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz specyfiki postępowania nieważnościowego, organ odwoławczy stwierdzi prawidłowość podjętej przez Starostę decyzji. Organ wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. kontrolowaną decyzją przedsięwzięcie obejmuje działkę nr ew. [...], której właścicielką jest M. J. (KW nr [...]) a Gmina [...] jest właścicielem m. in. działki o nr ew. [...] (KW nr [...]), jak i właścicielem wodociągu gminnego, który przebiega m. in. przez nieruchomość inwestycyjną. Organ podniósł, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego treści nie zaprzeczają znajdujące się w aktach inne dokumenty; spełnił zatem warunek o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Dalej podał, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] przewiduje dla spornej inwestycji następujące warunki zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy na 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej i 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej i wojewódzkiej, - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie powinna przekraczać 50 % powierzchni działki, - szerokość elewacji frontowej 11 m, z tolerancją do 20 % (13,2 m), - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie powinna przekraczać 3,5 m, - dach płaski, z zachowaniem spadku do 5%, zakaz stosowania dachów asymetrycznych, uskokowych i kopertowych, wysokość budynku do 4 m. Z projektu zagospodarowania wynika, że budynek zaplanowano: 11 m od działki nr ew. [...] (droga gminna), 8 m od działki nr ew. [...] (droga powiatowa) i 8 m od działki nr ew. [...] (droga wojewódzka). Nie stwierdzono zatem, aby przedsięwzięcie uchybiało rażąco ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ podał, że działka nr ew. [...] ma powierzchnię 300 m², a powierzchnia zabudowy wynosi 79,25 m², co daje współczynnik zabudowy ok. 26 %. Projekt budowlany przewiduje 11,5 m szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie nie narusza rażąco warunków zabudowy. Zgodnie z projektem budynek ma wysokość 4 m. Przewidziano dach płaski z 5 % spadkiem. Jakkolwiek wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4 m, tj. o 0,5 m więcej niż dopuszczalne, to jednak zachowanie dopuszczalnej wysokości obiektu (4m) oraz stosunkowo nieznaczne przekroczenie wskaźnika (o 0,5 m) nie sposób uznać, aby uchybienie to było rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to jest wywoływało szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Organ odwoławczy przytoczył art. 35 ust. 1 Prawo budowlane i stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby rozwiązania uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), według stanu na dzień wydania decyzji. Podkreślił, że pośród działek sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną, jedynie działka nr ew. [...] ma charakter budowlany. Pozostałe działki są drogowe (nr [...],[...],[...]). Budynek usytuowano ścianą bez otworów 3 m od granicy z działką nr [...]. Z projektu zagospodarowania nieruchomości wynika również, że pokrywa i wylot wentylacyjny zbiornika na nieczystości ciekle o pojemności 2 m³ zaplanowano 7,5 m od działki nr ew. [...], 2 m, od działki nr ew. [...] (droga), 5,50 m od działki nr ew. [...] (droga) oraz 23 m od działki nr ew. [...] (droga). Organ wskazał przy tym, że z projektu zagospodarowania działki i aneksu do warunków przyłączenia do sieci wodociągowej wynika, że usytuowanie budynku na sieci wodociągowej było uzgodnione z jej ówczesnym gestorem - Związkiem "[...]". Odnosząc się do wniosku Gminy [...] o przeprowadzenie dowodu z wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., organ podkreślił, że w tym postępowaniu nie podlega ocenie kwestia ewentualnego wystąpienia rozbieżności w zakresie jej realizacji (także jej faktycznego umiejscowienia), a jedynie to, czy inwestycja w zatwierdzonym kształcie nie narusza rażąco przepisów prawa. W konsekwencji organ nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze skarżąca Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie zasadności i trwałości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., pomimo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również błędne uznanie, że ustawodawca w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych dopuszczał bez konsekwencji prawnych odstępstwa inwestora od projektu budowlanego i w rezultacie akceptował samowolę i przedwczesność wydania decyzji wynikające z zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...] i w następstwie przyjęcie bez weryfikacji, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 70 m² z wymienionymi instalacjami, zbiornika na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...], w N., Gmina [...]. Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Do wzruszenia decyzji w omawianym trybie nie wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r. nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą, o której mowa w pkt 2 tego przepisu tj. wada rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to potwierdza zgromadzony w aktach materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja zatwierdzona ww. decyzją, tak w zakresie projektu budowlanego jak i projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, a zauważonych naruszeń nie sposób zakwalifikować jako naruszeń rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Spełnione zostały bowiem przesłanki wymienione w 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 Prawa budowlanego. Wprawdzie w niezgodności z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. o warunkach zabudowy pozostaje przewidziana w projekcie budowlanym zatwierdzonym badaną decyzją szerokość elewacji frontowej, która wynosi 11,5 m przy wymaganej 11m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która wynosi 4 m przy wymaganej 3,5 m, a zatem w obu przypadkach wielkości te zostały przekroczone o 0,5 m, to jednak – należy podzielić ocenę organu – że stwierdzonych naruszeń nie można ocenić jako naruszeń rażących, nie można bowiem przyjąć, że dotkniętego takimi wadami rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Ponownie bowiem podkreślić trzeba, że rozgraniczenie sankcji nieważności od sankcji wzruszalności wyprowadza się z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej o gradację wad. Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II OSK 510/13, LEX nr 1572748). Podobnie należało ocenić usytuowanie obiektu w projekcie zagospodarowania działki na sieci wodociągowej, skoro inwestor uzyskał stosowne uzgodnienie ze Związkiem "[...]", będącym gestorem sieci. W konsekwencji nie sposób zgodzić się również z zarzutem skargi, że organy przyjęły bez weryfikacji, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.