VII SA/Wa 2997/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), w wyniku odwołania B. K. od pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] października 2017 r., znak [...], postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie GINB zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. WINB ww. pismem z 6 października 2016 r. udzielił B. K. odpowiedzi na wystąpienie z 6 i 8 września 2017 r. w sprawie budynku hali targowej z obiektami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Wystąpienia te dotyczyły m. in. udzielenia informacji na temat wykonania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] zaleceń zawartych w sprawozdaniu z kontroli przeprowadzonej w trybie uproszczonym w sprawach dotyczących budowy i oddania do użytkowania ww. obiektu, zarzutu zwłoki w przekazaniu sprawozdania z przedmiotowej kontroli oraz żądania stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2009 r., znak [...] oraz z [...] lutego 2009, znak:[...]. Pismem z 16 października 2017 r. B. K. "odwołał się" od ww. pisma z 6 października 2017 r. podnosząc, że stanowi ono decyzję administracyjną oraz zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo budowlane. GINB, przywołanym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie przed organem odwoławczym składa się z fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych albo podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje wniesienie odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie ale tylko od od decyzji organu I instancji. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ odwoławczy podniósł, że przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest zatem aktem władczym, wydanym przez upoważniony organ. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. GINB podkreślił, że pismo WINB z [...] października 2017 r. nie stanowi decyzji w ww. rozumieniu. Odnosi się to zarówno do wyjaśnień organu w zakresie czynności kontrolnych dokonanych wobec powiatowego organu nadzoru budowlanego jak i odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2009 r. oraz [...] lutego 2009 r. GINB wyjaśnił, że B. K., jako główny projektant budynku hali targowej z obiektami towarzyszącymi nie posiada przymiotu strony postępowania. Zgodnie zaś z art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania nieważnościowego następuje z urzędu lub na wniosek strony. Kwestia dotycząca oceny interesu prawnego B. K. została rozstrzygnięta w decyzji GINB z [...] lipca 2009 r., znak [...]. W konsekwencji, GINB stwierdził, że skoro pismo z 6 października 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego nie przysługuje w stosunku do niego odwołanie. Postanowienie GINB z [...] listopada 2017 r. stało się przedmiotem skargi B. K., który zarzucił organowi błędne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo opisała swoje stanowisko w sprawie oraz zarzuciła naruszenie art. 7 i 104 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z [...] listopada 2017 r., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania B. K. od pisma WINB z 6 października 2017 r. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zatem, organ ten przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania zobowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem, odwołanie nie służy gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (stanowi np. czynność materialno-techniczną) lub od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Wbrew odmiennemu stanowisku, prezentowanemu we wniesionej skardze, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za taką nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu orzekającego, ww. pismo z dnia 6 października 2017 r. Pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na zapytanie skarżącego wyrażone w piśmie z 6 września 2017 r., które dotyczyło wyjaśnienia przyczyn zwłoki w przekazaniu sprawozdania z kontroli PINB w [...] hali targowej oraz udzielenia informacji co do wykonania zaleceń pokontrolnych. Jednocześnie ww. pismo GINB stanowi wyjaśnienia organu w odniesieniu do pisma skarżącego z 8 września 2017 r. w kwestii żądania stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2009 r. i [...] lutego 2009 r. Przy czym, udzielając odpowiedzi w powyższym zakresie WINB powołał się także na swoje poprzednie szczegółowe stanowisko zajęte w niniejszej sprawie, wyrażone w piśmie z 15 marca 2017 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa możliwości wzruszenia w trybie nieważnościowym decyzji PINB z [...] stycznia 2009 r. została rozpoznana decyzją GINB z [...] lipca 2009 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z [...] czerwca 2009, znak [...] odmawiającą wszczęcia na wniosek B. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2009, z uwagi na brak przymiotu strony przez B. K. w postępowaniu w sprawie budynku hali targowej z obiektami towarzyszącymi zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Ponadto, z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2009 r. został ostatecznie załatwiony, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1017/14 oddalił skargę B. K. na postanowienie GINB z [...] kwietnia 2014 r., znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z [...] marca 2014 r., znak [...] odmawiające wszczęcia na wniosek B. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2009 r. Wyrok jest prawomocny. W konsekwencji powyższego, ww. pismo z 6 października 2017 r. nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, tj. określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Jak słusznie podniósł GINB, cechą charakterystyczną decyzji jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Wobec czego, nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. A więc, decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przy czym, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). Zatem, określony akt stanowi decyzję administracyjną jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Jednocześnie, rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że pismo WINB z 6 października 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie posiada formy przewidzianej art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., tym samym, GINB zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie powołanego przepisu art. 134 k.p.a. stwierdzającego wniesienie odwołania jako niedopuszczalne. Jednocześnie, słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że pismo skarżącego zostało rozpoznane w wyniku skargi wniesionej w trybie przepisów zawartych w dziale VIII k.p.a. (pomimo, nie przytoczenia ich w treści pism). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5