VII SA/Wa 2998/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. O. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...],[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) po rozpatrzeniu odwołania [...] – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] lipca 2018 r. nr [...], nakazującą rozbiórkę pawilonu handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] na wysokości budynku przy ul. [...]. Organ powiatowy 13 września 2017 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] o wyjaśnienie, czy wydano decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie dla pawilonu. Podczas kontroli 15 września 2017 r. i 1 grudnia 2017 r. PINB ustalił, iż na ww. działce usytuowane są cztery pawilony. Pawilon nr [...] - przedmiot tego postępowania stoi na czterech nóżkach, na płytach chodnikowych i ma powierzchnię ok. 12 m2. Z umowy dzierżawy działki wynika, że właścicielem pawilonu jest [...], a działka będzie wykorzystana pod pawilon niezwiązany z gruntem - magazyn do prowadzonej na sąsiedniej działce działalności handlowej owocowo - warzywnej z możliwością sprzedaży kwiatów (§ 1 pkt 2). Wezwaniem z 15 stycznia 2018 r. zobowiązano [...] do złożenia dokumentacji dot. pawilonu. W odpowiedzi, do protokołu z 29 stycznia 2018 r. inwestor oświadczył, że powstał on ok. 2 lata temu bez zgody organu. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. PINB wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek złożenia w terminie 2 miesięcy, dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie wydał decyzję z [...] lipca 2018 r. nakazującą rozbiórkę. [...]WINB wskazał na powyższe ustalenia. Dalej podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury trwałe związanie z gruntem oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i przeciwdziałać czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub przesunąć w inne miejsce. Nie mają zatem znaczenia fundamenty czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć. Sporny obiekt posiada ściany, dach i pow. ok. 12 m2, a więc cechy trwałego związania z gruntem. Bez wpływu na powyższe pozostaje, że obiekt stoi bezpośrednio na płytach chodnikowych na czterech narożnych nóżkach. Zarzut, iż pawilon jest ruchomym obiektem na kołach, nie znajduje zatem potwierdzenia w materiale dowodowym. WINB stwierdził, że budowa pawilonu wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor nie złożył dokumentów potwierdzających jego legalność. Wyjaśnił ponadto, że zarzut, iż obiekt nie jest związany trwale z gruntem nie ma wpływu na tryb postępowania, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (na dzień 15 stycznia 2018 r.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 za tymczasowy obiekt budowlany uznaje się in. in. obiekty kontenerowe, pawilony sprzedaży ulicznej lub wystawowe. Budowa takiego obiektu budowlanego wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) dłużej niż 180 dni, bądź będzie trwale związany z gruntem, to jego budowa wymaga pozwolenia na budowę (tak wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 720/15). Natomiast pawilon, zgodnie z ustaleniami PINB zrealizowano co najmniej w styczniu 2016 r. Skoro funkcjonuje dłużej niż 180 dni, wymagał pozwolenia na budowę. Ponieważ tego wymogu nie spełniono, to słusznie stwierdzono, że obiekt powstał samowolnie i wobec nie przedłożenia dokumentów zasadnie, na mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazano rozbiórkę. Materiał dowodowy nie potwierdza, że posadowienie obiektu nastąpiło jeszcze w latach 90. Dokumenty nie wskazują jednoznacznie, iż wymieniany w nich pawilon jest tożsamy z pawilonem nr 2, w tym nie potwierdzają miejsca ustawienia. Również analiza akt organu architektoniczno - budowlanego, nie potwierdza aby powstał w latach 90 XX w., gdyż nie został uwidoczniony na mapie - załączniku do wypisu z rejestru gruntów na 4 marca 2002 r. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż powstał w terminie wskazanym przez skarżącego. Ponadto, wobec braku załącznika graficznego nie można przyjąć, iż kopia podania [...] do Zarządu Dróg Miejskich z 7 kwietnia 1994 r. oraz pismo ZDM z 4 sierpnia 1994 r. dotyczą pawilonu nr [...], tym bardziej, że z akt Wydziału Architektury i Budownictwa wynika, że inwestor ten w tej dacie nabył pawilon handlowy nr [...] (protokół z 15 września 2017 r.) i przystąpił do jego rozbudowy i legalizacji (warzywno - owocowy). Skarżący do protokołu (29 stycznia 2018 r.) oświadczył, że obiekt powstał ok. 2 lat temu, a po otrzymaniu postanowienia wzywającego do przedstawienia dokumentów zmienił stanowisko. Zdaniem organu taka zmiana jest niewiarygodna. Decyzja PINB nie narusza zatem przepisów prawa. Skargę na ww. decyzję złożył [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność daty posadowienia obiektu oraz braku związania z gruntem; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż pawilon jest trwale związany i powstał co najmniej w styczniu 2016 r.; 3) art. 3 pkt 5 ustawy przez przyjęcie, że pawilon jest trwale związany z gruntem. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości podnosząc, że z dokumentów wymienionych we wniosku dowodowym z 11 października 2018 r. wynika, że pawilon postawiono jeszcze w latach 90 -tych. [...] nabył pawilon (jako rzecz ruchomą) od poprzedniego dzierżawcy gruntu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i dokonał jedynie remontu. Nie postawił nowego pawilonu, jak przyjął PINB. Skoro organ powiatowy twierdził, że oświadczenie skarżącego nie odpowiada prawdzie, to był zobligowany do wyjaśnienia tej okoliczności. Tymczasem stwierdził tylko, że dokumenty nie wskazują jednoznacznie, że pawilon powstał w latach 90. Organy nie dysponują żadnym dowodem wskazującym datę zrealizowania inwestycji, a mimo tego nie podjęły działań w celu wyjaśnienia tej kwestii. Zdaniem strony, oświadczenie 22 mieszkańców - członków SM [...] wskazuje, że pawilon powstał w latach 90. Organ powinien zgodnie z art. 7, 75, 77 §1 i 136 §1 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe: przesłuchać stronę, świadków - osoby, które złożyły oświadczenie, zarządzić dodatkowe oględziny, a także ustalić, czy istnieje dokumentacja. Dopiero na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgodnie z 80 k.p.a. można dokonać niewadliwych ustaleń faktycznych. W zależności bowiem, kiedy został on posadowiony, zastosowanie znajdą inne przepisy: ustawy z 24 października 1974 r. bądź ustawy z 7 lipca 1994 r. Niezależnie – skarżący stwierdził – że organ naruszył art. 3 pkt 5 ustawy przyjmując, że obiekt jest trwale związany z gruntem. W przepisie tym zdefiniowano bowiem tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Kioski uliczne i pawilony sprzedaży ulicznej niepołączone trwale z gruntem są więc traktowane jako tymczasowe obiekty budowlane. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem, że pawilon jest trwale związany z gruntem. Z definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika bowiem, że istnieje grupa obiektów budowlanych, w szczególności kioski uliczne oraz pawilony sprzedaży ulicznej, które nie będą trwale związane z gruntem. Organ musi zatem wykazać, że takie związanie obiektu w istnieje, czego PINB nie wykazał, ograniczając się jedynie do powołania orzecznictwa. Pawilon natomiast stoi bezpośrednio na płytach chodnikowych i nie jest powiązany z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie pomimo, iż w znacznej części zarzuty okazały się chybione. W pierwszej kolejności rację należy przyznać organowi wojewódzkiemu, że kontrolowany w tej sprawie pawilon handlowy nr [...] należy traktować jako obiekt trwale związany z gruntem. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - co wymaga podkreślenia utrwalone stanowisko sądów administracyjnych – stwierdza jednoznacznie, że o trwałym połączeniu obiektu budowlanego z gruntem decyduje nie sposób i metoda jego związania z gruntem, która może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i wymogi bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15, LEX nr 2314383). Wbrew zatem zarzutom skargi, trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać stałości przytwierdzenia. Takiemu rozumieniu tego pojęcia nie przeczy również możliwość jego demontażu. Jest to bowiem tylko okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1365/17, LEX nr 2443777). Innymi słowy, o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem przesądza to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom - np. przyrody - mogącym zniszczyć jego konstrukcję, o czym w istocie decydują parametry techniczne (por. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, LEX nr 992653; z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, LEX nr 597089; z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15, LEX nr 2360874). Zarzut ten jest również chybiony z tego względu, że sporny obiekt – co nie było kwestionowane w toku postępowania – funkcjonuje w opisanym miejscu dłużej niż 180 dni, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawo budowlane, ale nie później niż w okresie 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego za tymczasowy obiekt budowlany uznaje się m. in. obiekty kontenerowe, pawilony sprzedaży ulicznej lub wystawowe. Budowa tego rodzaju obiektu budowlanego wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego). Tym samym, w przypadku użytkowania obiektu budowlanego dłużej niż 180 dni, wymagane jest pozwolenie na budowę. Niemniej rację ma skarżący kwestionując niedogłębne wyjaśnienie przez organy - tj. z naruszeniem podstawowych zasad postepowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. - czy w istocie pawilon powstał w warunkach samowoli budowlanej, a jeśli tak, to w jakiej dacie, co przesądza o trybie w jakim winna być przeprowadzona jego legalizacja. Tym samym, co najmniej przedwcześnie orzeczono o nakazie rozbiórki. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że to na organach spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tak aby uzyskać wystarczającą podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z realizacją zasady praworządności, bowiem tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi niezbędny element właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organ dokonuje analizy, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są niezbędne do przeprowadzenia. Weryfikacja zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 k.p.a. oraz powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Nie można przy tym pominąć zasady wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. W świetle dyspozycji tego przepisu jako dowód trzeba bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny, a więc także dowody wytworzone poza postępowaniem administracyjnym. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych ustaleń faktycznych sprawy, skoro przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Zdaniem Sądu, takich ustaleń organów w niniejszej sprawie zabrakło. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ poprzestał na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym pomimo, że powinien wziąć pod uwagę także te okoliczności, które nie zostały rozważone. Tym bardziej, że – jak sam stwierdził - przedstawione dokumenty nie wskazywały jednoznacznie, iż wymieniany w nich pawilon jest tożsamy z pawilonem nr [...], a zatem nie można też wykluczyć, że jest to jednak ten sam obiekt. Stanowiska organów nie potwierdza również okoliczność, że w związku z brakiem załącznika graficznego nie można jednoznacznie ustalić, czy przedstawiona przez skarżącego kopia podania uprzedniego właściciela pawilonu - [...] do Zarządu Dróg Miejskich z 7 kwietnia 1994 r. oraz pismo ZDM z 4 sierpnia 1994 r. w istocie dotyczą pawilonu nr [...]. Nabycie pawilonu nr [...] i przystąpienie do jego legalizacji i rozbudowy nie wyjaśnia daty posadowienia pawilonu nr [...] przed 1 stycznia 1995r. nawet jeśli brak dokumentacji wskazuje, że powstał on samowolnie, chociaż i ta okoliczność nie została dogłębnie zweryfikowana. Tylko na braku dokumentów tego obiektu i powyższych ustaleniach organy oparły swoje stanowisko przesądzając, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej oraz przystąpiły do jej legalizacji stosując przepisy Prawa budowlanego obecnie obowiązującej ustawy pomimo, że jak wskazuje skarżący budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W szczególności organy nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania świadków w celu ustalenia daty realizacji inwestycji, pomimo iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kilkunastu mieszkańców Osiedla [...], że pawilon handlowy usytuowany przy kiosku [...] był postawiony i użytkowany w latach dziewięćdziesiątych. Nie zwróciły się też do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o udostępnienie umów dzierżawy, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia ww. okoliczności, choćby poprzez zwrócenie się do podmiotów wcześniej dzierżawiących przedmiotową działkę. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, co pozwoliłoby na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzono z naruszeniem reguł k.p.a., zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów - w ocenie Sądu - należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, i 77 § 1 k.p.a, a także art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższą ocenę oraz – w przypadku potwierdzenia dokonania budowy przed 1 stycznia 1995 r. - prezentowane stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. IV SA/Po 30/13 (publ. CBOSA), Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy.