VII SA/Wa 3/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie ( NSA, As. WSA Bogusław Moraczewski (spr.), Mariola Kowalska, , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2001r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 1997 r. Nr [...] o nadaniu S. S. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. Zdaniem organu nie jest możliwe nadanie S. S. uprawnień budowlanych i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym. Organ odwoławczy powtórzył swoje stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...]. Podniósł przede wszystkim, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) podstawowym warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń jest posiadanie wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności. S. S. odbył studia wyższe zawodowe na Wydziale Inżynierii Sanitarnej i Wodnej Politechniki [...] im. [...] w K., w zakresie budownictwa wodnego, specjalność: Budownictwo Wodne Śródlądowe i legitymuje się wykształceniem: inżynier budownictwa wodnego. Organ odwoławczy powołał się na załącznik do Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38) podkreślając, iż "wykształcenie skarżącego nie zostało ujęte w w/w rozporządzeniu (...) - nie jest odpowiednim, jako wykształcenie odpowiadające dla specjalności budowlanej, o której mowa w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ani nawet pokrewne dla niej", a "program studiów ukończonych przez S. S. nie zawierał szeregu przedmiotów z zakresu specjalności, w której nadane mu zostały uprawnienia budowlane". Konkludując organ stwierdził, że S. S. nie może uzyskać uprawnień budowlanych wymienionych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] a decyzja ta rażąco narusza przepis art. 14 ust. 3 pkt 3 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, określający, iż podstawowym warunkiem do uzyskania uprawnień budowlanych jest posiadanie wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wdał się w polemikę z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 roku, sygn. akt 820/99 uchylił jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 1999r. znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 1999r. znak [...] stwierdzającą nieważność dwóch decyzji Wojewody [...]: z dnia [...] stycznia 1998r. znak [...] oraz z dnia [...] czerwca 1997r. znak [...], o nadaniu S. S. uprawnień budowlanych. W wyroku tym Sąd m.in. stwierdził, iż organ naczelny niedostatecznie zbadał wszystkie fakty i przedwcześnie uznał, że decyzje te - o nadaniu skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej (...) - są wadliwe, w sposób rażący naruszają prawo i podlegają eliminacji z obrotu prawnego. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. znak: [...] S. S. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 1997r. znak [...]. W swojej skardze podkreślił, iż organ nie odniósł się do § 22 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38) - w oparciu o który uznano "inżynierię środowiska" za kierunek studiów odpowiednich dla uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w zakresie instalacji i sieci sanitarnych - nie wyjaśniając stanu faktycznego i swojego stanowiska w rozumieniu art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że organ rozpatrując sprawę kolejny raz w dalszym ciągu pomija część pisma Prodziekana Politechniki [...], w którym informuje on, że "budownictwo wodne" jest równoważne obecnemu kierunkowi "inżynieria środowiska" w specjalności "inżynieria wodna". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł ojej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje: Skarga S. S. jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.). Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, a uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nadto nie zostały rozważone wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organ naczelny wdał się w nieuprawniona polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 820/99 przez co naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270). Organ naczelny był związany tym wyrokiem i miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z kierunkiem w nim wskazanym. Kuriozalnie w tym kontekście brzmi stwierdzenie, że "uznano za zasadne przeprowadzenie... indywidualnej oceny wykształcenia Pana S. S. w oparciu o program ukończonych przezeń studiów" mimo braku "wykazu przedmiotów realizowanych w toku studiów na omawianym kierunku w aktach sprawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, nie stanowił przy tym (ten brak) przeszkody w jej przeprowadzeniu". "Organ nadzoru mógł bowiem oprzeć się, co zostało dokonane, na ogólnie dostępnych materiałach dotyczących tej problematyki, które nie musiały być dołączone do zgromadzonego materiału dowodowego." To ostatnie zdanie stanowiące podsumowanie wcześniejszych "rozważań" w sposób oczywisty narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6-10 kpa i zdaje się wskazywać, że organ naczelny uznał za dopuszczalne oparcie się na "materiałach", których nie ma w aktach i co do których strona nie ma możliwości wypowiedzieć się. W wyroku z dnia 21 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 820/99 Sąd stwierdził niedostateczne zbadanie wszystkich okoliczności oraz wyraźnie podkreślił konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Fakty, które organ uznał za udowodnione budziły i budzą wątpliwość, ponieważ akta nie zawierają kompletnych materiałów dowodowych, na których oparł się organ wydając obie decyzje i co najmniej przedwcześnie uznał brak podstaw do nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej bez ograniczeń w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. Zaś w stosunku do innych faktów organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska. Zgodnie z unormowaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. "W szczególności jert obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). "Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (...), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wnikliwy i wyczerpujący (...), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści" (wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. I SA 1768/99, LEX nr 54171). Ponadto organ rozpatrując całą sprawę w dalszym ciągu nie odniósł się do faktu uznania przez zespół kwalifikacyjny Komisji Egzaminacyjnej wykształcenia skarżącego jako odpowiedniego i do faktu zdania przez skarżącego komisyjnego egzaminu na uprawnienia budowlane, oraz pomija część pisma Prodziekana Politechniki [...], w którym informuje on, że "budownictwo wodne" jest równoważne obecnemu kierunkowi "inżynieria środowiska" w specjalności "inżynieria wodna"- co uprawnia do oceny wykształcenia skarżącego w oparciu o § 22 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38). Wymaga precyzyjnego ustalenia, czy wykształcenie skarżącego uprawnia go do uzyskania uprawnień budowlanych we wszystkich specjalnościach wymienionych w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czy też np.: tylko w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych lub jeszcze innych. To, że organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego oznacza, że "organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy". (A. Wróbel, wyd. Zakamycze 2000). Podkreślić należy, że w prowadzonym zarówno przez organ I, jak i II instancji postępowaniu administracyjnym "dokumenty i oświadczenia składane przez stronę (...) korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu". ( por. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 638/98, LEX nr 44386). "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 4 lipca 2002 r. OPS 4/2002 (ONSA 2003/2 poz. 39) wyraził pogląd, że przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego określa kilka specjalności instalacyjnych w zakresie sieci, instalacji i urządzeń. W zależności od wykształcenia osoby ubiegającej się o uprawnienia budowlane mogą one być nadane tylko w zakresie jednej specjalności, dwóch, trzech lub we wszystkich specjalnościach wymienionych w tym przepisie. W uchwale tej stwierdzono m.in., że należy odrzucić argumentację odwołującą się do uregulowań aktu niższego rzędu, to jest rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a zwłaszcza do użycia w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia określenia " instalacje i sieci sanitarne", ponieważ " takiego określenia specjalności nie używa się w prawie budowlanym". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 1998 r. Nr 140 poz. 906) wymienia instalacje i urządzenia "sanitarne", a poza tym także "grzewcze, wentylacyjne i gazowe (§12 ust. 1 pkt 5). (...) Paragraf 22 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 roku daje wojewodzie uprawnienie do indywidualnej oceny wykształcenia osoby ubiegającej się o uzyskanie odpowiednich uprawnień budowlanych nie tylko w odniesieniu do kierunków wykształcenia wykazanych w załączniku nr 1, jeżeli wykształcenie zostało uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a jego kierunek lub zawód techniczny były określone w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu. Ustalenie, czy skarżący ma odpowiednie wykształcenie, nie może opierać się swobodnym uznaniu organu czy też na własnej interpretacji niejednoznacznej treści przepisów prawa. Możliwość uznania wykształcenia powinna mieć podstawę w analizie porównawczej przedmiotów wykładanych na kierunkach studiów inżynieryjnych poprzednio i obecnie prowadzonych o zbliżonych programach nauczania. W zależności od wyników tej analizy może okazać się, że decyzja kontrolowana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest dotknięta wadą braku odpowiedniego wykształcenia wyższego w zakresie pewnych specjalności w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Organ w takiej sytuacji będzie miał obowiązek wykazać, czy wadę tę należy uznać za rażące naruszenie prawa czy też za naruszenie zwykłe, które nie jest wystarczające nawet do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej uprawnień budowlanych. Swoje stanowisko powinien oprzeć w pełni na podstawie art. 107 § 3 kpa", (por. wyrok NSA z 20 listopada 2002r., sygn. akt IV SA 3775 2002)". Z tych powodów nie jest możliwa prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie może ostać się ze względu na brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, lekceważąc tym samym wcześniejszą ocenę Sądu. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.