VII SA/Wa 30/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. C., W.C., Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. C., W. C., Z.C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 30/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. C., Z. C., W. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV na odcinku [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działki nr ew. [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., strony wskazały na rażące naruszenie prawa. Ich zdaniem decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu linii energetycznej wysokiego napięcia 110kV oznaczała niedopuszczalną ingerencję organu administracyjnego w prawo własności. Nastąpiło też odstępstwo od lokalizacji słupa i przeprojektowanie lokalizacji słupa i linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w dokumentacji projektowej inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] maja 2009r. wskazał, że sporna inwestycja nie obejmuje działki o nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność W. i Z. C. Wskazał również, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Z powyższych względów, zdaniem organu, należało umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej w/w działki nr ew. [...], jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał również, że z planu sytuacyjnego projektowanej linii energetycznej stanowiącego załącznik do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], projektowana inwestycja obejmowała budowę linii energetycznej o napięciu 110 kV przebiegającą m.in. przez działkę nr ew. [...] położoną w [...] przy ul. [...] oraz budowę słupa kratowego zlokalizowanego w granicy działki nr ew. [...] i nr ew. [...] (przed podziałem nr ew. [...] i nr ew. [...]), z których W. i Z. C. są VII SA/Wa 30/10 właścicielami działki nr ew. [...], natomiast W. C. jest właścicielem działki nrew. [...]. Mając powyższe na uwadze organ ograniczył się do zbadania decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], jedynie w części, w jakiej obejmuje ona realizację inwestycji na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], bowiem tylko w tej części odnosi się ona do interesu prawnego skarżących. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie do art. 29 ust. 2 w/w ustawy, w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie zakończonej decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 5 przywołanej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ zaznaczył, że w dniu wydania pozwolenia na budowę inwestor dysponował ostateczną decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 20 lutego 1978 r., znak: [...], zezwalającą na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w [...] na odcinku [...] w celu budowy linii energetycznej oraz decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1978 r., nr [...], o czasowym zajęciu nieruchomości. Powyższe decyzje dawały podstawę do ograniczenia własności wskazanych w nich nieruchomości, mieszczącego się w granicach szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Skutkiem tych decyzji było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela, w sferze w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00, niepubl.). Powyższe przesądza o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym została wypełniona dyspozycja art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w VIISA/Wa30/10 [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...] i nr ew. [...], nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Dodatkowo organ wskazał, że podnoszona przez stronę kwestia niezgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę planem realizacyjnym może być przedmiotem postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporządzenie planu realizacyjnego nastąpiło w oparciu o Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r, Nr [...] oraz stosownie do informacji o terenie Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] czerwca 1976 r., znak: [...], pozytywnie opiniującej przebieg przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z postanowieniami w/w miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce, działki nr ew. [...] i nr ew. [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w Miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] symbolem MR i przeznaczone są pod zabudowę zagrodową. Wskazał również, że w osnowie decyzji z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], organ omyłkowo wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] zatwierdziła plan realizacyjny i udzieliła pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV [...]. Jak wynika z akt sprawy powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. zatwierdzono jedynie plan realizacyjny dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże omyłka ta nie ma wpływu na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Skargę do Sądu wnieśli W[...] C[...], W. C. i Z. C. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77, 104 i 107 par. 3 oraz art. 138 par. 1 pkt 1 kpa przez: utrzymanie w mocy decyzji, która -jak przyznał organ I instancji - zawiera istotny błąd i nie rozstrzyga istoty sprawy, 2. nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niemówienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w sprawie (brak analizy w tym zakresie) VII SA/Wa 30/10 Strona wskazała, że w obrocie prawnym w niniejszej sprawie są dwie decyzje o pozwoleniu na budowę , kwestionowana z [...].01.1978r. i druga z dnia [...].08.1978r. a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do tej sytuacji. Strony podniosły również, że inwestor ingerował w zatwierdzony plan realizacyjny zmieniając w ten sposób, że dokonał zmiany lokalizacji obiektu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w sposób istotny naruszają przepisy postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] stycznia 1978 r, nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działki nr ew. [...]. mimo że decyzja z dnia [...] maja 2009r. dokonywała oceny udzielonego w roku 1978 pozwolenia na budowę, w mniemaniu organu wydanego na podstawie art. 29 ust.2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ wskazując ,że stosownie do art. 29 ust. 2 w/w ustawy, w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego VII SA/Wa 30/10 zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. Wskazał że miało to miejsce w przedmiotowej sprawie zakończonej decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] i dokonał oceny decyzji która de facto nie istnieje w opisywanym kształcie w obrocie prawnym. Organ odmawiając stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...] nie zauważył, że decyzja ta zatwierdza jedynie plan realizacyjny dla przedmiotowej inwestycji i nie udziela pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV a ponownie rozpatrując organ nie zauważył, że w postępowanie nadzwyczajne wszczęte zostało w stosunku do nieistniejącej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i jednocześnie udzielającej pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, że w aktach Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (k.84a) znajduje się kopia decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., w sprawie Budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej .której plan realizacyjny zatwierdzono w/w decyzją z dnia [...].01.1978r. oraz zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę zauważył co prawda, że w osnowie decyzji z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], organ błędnie wskazał przedmiot postępowania, ale nie zauważył że uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].01.1978r. odnosi się wyłącznie do pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu nie można potraktować wyżej opisanego rozstrzygnięcia organu jako oczywistej pomyłki nie mającej istotnego znaczenia w sprawie, skoro, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie nadzwyczajne w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przebiegu linii elektroenergetycznej napowietrznej 110 kV [...] - [...] w mniemaniu, że udziela ona również pozwolenia na budowę, a przy tym uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności tezą o prawnej możliwości łącznego rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu planu i udzieleniu pozwolenia na budowę a przy tym wyłącznie koncentrując się na pozwoleniu na budowę, które w dniu [...] stycznia 1978r nie zostało wydane. Tego rodzaju "pomyłki" nie można traktować jako nieistotnej nie mającej wpływu na wynik sprawy skoro w sprawie zapadły dwie różne co do oceny prawnej decyzje, a wniosek VII SA/Wa 30/10 stron o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczył wyłącznie pierwszej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Podkreślenia wymaga również fakt, że choć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie w pełni odpowiada tradycyjnie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., to jednak stanowi on środek ochrony praw obywateli sformułowany w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawo do postępowania dwuinstancyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa . Postępowanie zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez skarżących , zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Uzasadnienie obu decyzji instancji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Kontrolując i oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji - a więc ich zgodność z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego - Sąd stwierdza również, iż organy administracji publicznej mogą rozpatrywać sprawę jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy zebrany w sprawie daje tym organom gwarancję wydania zgodnego z prawem, zasadnego i celowego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ponadto organ ten jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie jest on również związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i do dokonania oceny ich zasadności. Ponadto organ jest związany w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek stron żądaniem strony , które w tym przypadku ograniczone było do oceny decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. VII SA/Wa 30/10 Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie miał podstaw, aby utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, bowiem w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zostały więc naruszone przez organ odwoławczy wyżej omówione przepisy tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270zpóźn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) jak w pkt 3 -cim wyroku.