VII SA/Wa 30/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Szczepan Borowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] sp. z o.o. z G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2024 r. nr 1600/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 18 listopada 2024 r. F. sp. z o.o. (zwaną dalej Stroną lub Skarżącym) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako Organ albo MWINB) z dnia 18 października 2024r., o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako PINB) z dnia [...] sierpnia 2024r., o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024r., poz. 572), dalej k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2024r., poz. 725, z późn.zm.), dalej jako p.b. lub prawo budowlane. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w P. wydał postanowienie z dnia 23 VIII 2024 r. wstrzymujące Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku hali magazynowej usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy granicy z działką o nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w miejscowości G., w gminie G. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie wyliczenia jej wysokości. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 ust. 1, 3, 4 i 5 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 24 maja 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. - Wydział Podatkowy, zwrócił się do PINB z prośbą o przekazanie informacji czy dla budynku (o identyfikatorze [...]) położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w miejscowości G., w gminie G., zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy dla inwestora (tj. Skarżącego). PINB . dokonał oględzin w sprawie przedmiotowego budynku. Prezes Skarżącego oświadczyła, że nie posiada wiedzy czy uzyskano pozwolenie na budowę ww. budynku. W tym samym dniu zwrócił się PINB do Starosty P. z wnioskiem o udzielenie informacji czy wydano decyzję pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Starostwo Powiatowe w P. w odpowiedzi na wniosek przekazał, że organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...].05.2019 r. dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz rozbiórkę części istniejącego budynku magazynowo - produkcyjnego wraz z budową parkingu i infrastrukturą towarzyszącą. Nie obejmowało ono natomiast budynku usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...] , w obrębie [...], przy ul. [...], w miejscowości G.. Przedmiotowy budynek został oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu jako budynek magazynowy istniejący. Ponadto PINB wskazał, że ze zgromadzonych zdjęć satelitarnych wynika, iż przedmiotowy budynek widnieje od listopada 2014 r. W omawianym przypadku zaszła więc zdaniem PINB konieczność przeprowadzenia postępowania, na podstawie art. 48 Prawa budowalnego. W dniu 2 VIII 2024 r. PINB w P. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie samowoli budowlanej - budowy budynku hali magazynowej usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy granicy z działka o numerze ewidencyjnym [...] , w obrębie [...], przy ul. [...], w miejscowości G., w gminie G.. Następnie zaś PINB wydał 23 VIII 2024 r. postanowienie o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1, 3, 4, i 5 i art. 83 ust. Prawa budowlanego. Postanowienie PINB zostało zaskarżone przez Stronę, lecz MWINB utrzymał je w mocy postanowieniem z 18 X 2024 r. Postanowienie MWINB zostało zaskarżone przez Stronę skargą z dnia 18 XI 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono postanowieniu: - nie rozpoznanie przez Organ II instancji istoty sprawy i nie odniesienie się w zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2024r. do konkretnych zarzutów zażalenia, a jedynie zacytowanie przepisu art. 48 p.b., lakoniczne odniesienie się do naruszenia art, 10 Kpa (jednym zdaniem w ostatnim akapicie uzasadnienia), skupienie się na kwestiach procedury związanej z dowodzeniem, pominięcie w rozważaniach i nieustosunkowanie się do innych zarzutów zażalenia tj. art. 7a Kpa, art. 8 Kpa i art. 9 Kpa, Art. 48 ust. 1 uPb przez jego zastosowanie lub nieprawidłowe i nie dostrzeżenie w materiale dowodowym sprawy, że: na mapach, w dokumentacji projektowej i na zdjęciach zgromadzonych w sprawie widoczny jest budynek a nawet kilka budynków, budynek widoczny na zdjęciach satelitarnych od listopada 2014 r. (istniejący obecnie) jest większy od budynków rozbudowanych w 2014r. a które stały w tym miejscu wcześniej bo już od lat 70-tych XX w., nie uwzględnienie że stary budynek z lat 70-tvch został rozbudowany w 2014r. pomimo, że Spółka nie jest wstanie wylegitymować się pozwoleniem na budowę czy na użytkowanie z lat 70-tych Organy nie mogą domniemywać samowoli budowlanej, w przepisach prawa budowlanego nie istnieje instytucja domniemania samowoli budowlanej, nierozważenie zastosowania w tym przypadku przepisów art. 51 i 52 uPb (tryb naprawczy) i wskutek powyższego zastosowanie tego przepisu przez wydanie postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych do czego nie było podstaw faktycznych i prawnych, a także nie rozważenie zastosowania art. 50 i 51 upB; - naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Organ II instancji zebrał i rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący, skoro z materiału dowodowego sprawy zgromadzonego już w PINB oraz w zażaleniu wynikało, że: na mapach, w dokumentacji projektowej z lat 70-tych, na wyrysach z map ewidencyjnych z lat 2012-2014 i na zdjęciach zgromadzonych w sprawie widoczny jest budynek a nawet kilka budynków, budynek widoczny na zdjęciach satelitarnych z geoportal.gov.pl od listopada 2014r. (istniejący obecnie) jest większy od budynków rozbudowanych w 2014r. a które stały w tym miejscu wcześniej bo już w latach 70-tych, XX wieku, stary budynek z lat 70-tych został jedynie rozbudowany w 2014r. oparcie rozstrzygnięcia przez Organy obu instancji jedynie na dowodach negatywnych, nieistniejących, na braku informacji o pozwoleniu na budowę w tym miejscu w Starostwie Powiatowym w P. oraz o braku złożenia do akt sprawy przez Spółkę i pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, zasadne były twierdzenia Spółki że nie dysponuje pozwoleniem na budowę ani pozwoleniem na użytkowanie z lat 70-tych, gdy wówczas i aż do 31 grudnia 1994jr. nie było takiego prawnego obowiązku, Organ I instancji powinien z urzędu zebrać większy materiał dowodowy skóro Spółka deklarowała taką gotowość (art. 77 § 2 i 3 Kpa), historyczne zdjęcia satelitarne dowodzą, że w tym miejscu stały już wcześniej inne budynki, widać na zdjęciach budynek mniejszy od obecnego i dwa inne mniejsze, które mogły po połączeniu utworzyć obecny budynek. Choć zdjęcia satelitarne są niewyraźne i zaciemnione to organy oby instytucji powinny uwzględnić istnienie budynków w tym miejscu już od lat 70 - tych XX wieku. A jeśli Organ I instancji i Organ II instancji powinien mieć nadal w tym względzie wątpliwości (jakie można mieć na podstawie zdjęć satelitarnych oraz map i dokumentacji projektowej z lat 70-tych, wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków złożonych przez Spółkę, to powinien je uwzględnić na korzyść Spółki - naruszenie art. 77 § 2 i § 3 Kpa przez jego niezastosowanie i nie podjęcie z urzędu czynności dowodowych w kierunku ustalenia stanu faktycznego sprawy mimo gotowości Spółki w tym względzie i jej deklaracji, że jeśli Organowi I instancji (a potem Organowi II instancji) nie wystarczą dowody złożone do akt sprawy, każdy z tych Organów mógł zobowiązać Spółkę do przedłożenia większej liczby dowodów (za każdym razem Spółka w piśmie informowała Organ I a potem w zażaleniu Organ II instancji , że składa dokumentację reprezentatywną i dysponuję większą liczbą dokumentów w tej sprawie, ale jednocześnie miała prawo sądzić, że te które złożyła sposób wystarczający dowodzą tego że budynek ten był już na mapach i dokumentach projektowych w latach 70-tych, ale i na wyrysach z ewidencji gruntów i budynków z lat 2012-2014 i tym samym trudno oczekiwać, że w Spółce zachowały się przez te wszystkie lata dokumenty o pozwoleniu na budowę czy pozwoleniem na użytkowanie tych budynków do czasów dzisiejszych; ergo tak Organ I jak i II instancji powinien z urzędu zebrać większy materiał dowodowy skoro Spółka deklarowała taką gotowość; -naruszenie art. 136 § 1 Kpa przez jego nie zastosowanie przez Organ II instancji i nie uzupełnienie dowodów z urzędu tj. nie zadziałanie z inicjatywy Organu w zakresie dowodzenia pomimo, wskazywania przez Spółkę na przedłożenie reprezentatywnym a nie wszystkich dokumentów posiadanych przez Spółkę w sprawie wykazania, że obiekt budowlany przed rozbudową, ale mniejszy, istniał w tym miejscu już w latach 70-tych i pomimo, że Spółka zgłosiła wolę ich przedłożenia na wezwanie Organu w sytuacji, gdy Spółka zaoferowała i załączyła do materiału dowodowego sprawy dokumenty (mapy, projekty z lat 70-tyhc oraz wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków z lat 2012-2014) z których wynikało, że wcześniej w latach 70-tych w tym miejscu stał mniejszy obiekt budowlany oraz nie zwrócenie uwagi że na zdjęciach satelitarnych ze strony geoportalu widać cienie tych dawnych mniejszych budynków przed rokiem 2014, mimo, że zdjęcia nie są zbyt dobrej jakości; -art. 7a Kpa przez jego niezastosowanie i nie rozstrzygnięcie sprawy przez uwzględnienie na korzyść Spółki wątpliwości, jakie można mieć na podstawie zdjęć satelitarnych oraz map i dokumentacji projektowej z lat 70-tych i z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków z lat 2012-2014 złożonych przez Spółkę, z których wyraźnie wynika, że; w latach 70-tych w miejscu ww. obiektu budowlanego obecnie ewidentnie większego, stały inne mniejsze budynki - widać to na zdjęciach satelitarnych, oraz z map i projektów z lat 70-tych oraz z wyrysów z ewidencji gruntów i budynków jeszcze z lat 2012-2014 gdzie jeden z tych budynków jest w każdym z tych dokumentów (!) widoczny oraz dwa inne mniejsze, bez potrzeby szukania wiedzy specjalistycznej z materiału dowodowego sprawy wynika, że zanim w tym miejscu pojawił się rozbudowany obiekt budowlany - hala magazynowa stały inne budynki a jeden z nich największy jest widoczny i na mapach i na projektach z lat 70-tych i na wyrysach z ewidencji gruntów i budynków z 2012-2014 załączonych do akt niniejszej sprawy już w postępowaniu przed PINB a obecnie rozbudowany w 2014r, budynek jest większy od tych z lat 70-tych; jeśli zaś Organu I i II instancji miały być mieć w tym względzie wątpliwości powinny je rozwiać na korzyść Skarżącego; - art. 9 Kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie informowanie przez Organ I i II instancji o sytuacji faktycznej i prawnej Spółki w sytuacji, gdy Organ I instancji wykorzystał złożenie przez Spółkę reprezentatywnej dokumentacji do akt sprawy na potwierdzenie twierdzeń Spółki w postępowaniu i nie powiadomił Spółki, że ta dokumentacja nie wystarcza Organowi do uznania twierdzeń Spółki za prawdziwe, przez co doszło do istotnego naruszenia tego przepisu prawa; - naruszenie art. 8 Kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie, nie podjęcie działań w toku postępowania, o których mowa powyżej, w tym przytoczone wyżej działania i zaniechania obu Organów, nie spowodowały zwiększenia stopnia zaufania Spółki do Organów obu instancji, do czego te Organy powinny dążyć a co jest ustawowym obowiązkiem; - naruszenie art. 156 pkt 2 Kpc - nagromadzenie tak wielu naruszeń przepisów postępowania może jednocześnie stanowić rażące naruszenie prawa dokonane przez każdy z Organów tak I jak i II instancji. W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła i uzasadniła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle powyższych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się w nim wad uzasadniających jego uchylenie. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosowały przepisy prawa procesowego i materialnego. Organy zasadnie uznały za samowolę budowlaną przedmiotowy budynek hali magazynowej, usytuowany na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...] , w obrębie [...], przy ul. [...], w miejscowości G.. Wskazać tu należy, że z protokołu kontroli z dniu 29 lipca 2024r. wynika, że na działce nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] na ul. [...] w miejscowości G. znajduje się hala magazynowa konstrukcji stalowej z posadzką betonową. Ściany obiektu wykonane zostały z blachy stalowej a dach z plandeki. Wymiary hali to ok. 45,12 x 10,21 m, wysokość: 5,50 m (powierzchnia około 460 m kw.). Istotnie, ze zdjęć satelitarnych zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, iż tenże obiekt istnieje na ww. nieruchomości od listopada 2014 r. Na wcześniejszych zdjęciach satelitarnych działki o nr ew. [...] (Google Earth) w m. G. w miejscu przedmiotowego obiektu (w północno - zachodniej części nieruchomości) nie istniała zabudowa tego typu. Natomiast na zdjęciu z listopada 2014 r. przedmiotowa hala jest widoczna. Organy ustaliły przy tym, że na w/w budynek nie udzielono wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji uzasadnione jest przyjęcie przez organy, że wystąpiła tu samowola budowlana. Sąd nie podziela stanowiska skargi, że organy powinny były wykazać się inicjatywą dowodową i poszukiwać dowodów przemawiających za legalnym statusem przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu organy nie są obowiązane o dalszego poszukiwania dowodów, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia. W szczególności nie są obowiązane do szukania dowodów podważających zebrane już dowody. Należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów, gdyż nałożony na nie na mocy art. 7 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje dokonywanie czynności niezbędnych, te zaś, na gruncie rozpoznawanej sprawy, zostały przez organy podjęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2017 r. II OSK 2907/15). Stosownie zatem do treści art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, będącym podstawą wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia; organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo , 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ust. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. ust. 3. l/V postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizacje obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy, iż zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było zasadne, bowiem zrealizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. hali magazynowej konstrukcji stalowej o powierzchni około 460 m kw. w dacie rozpoczęcia budowy wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, czego w sprawie istotnie nie dopełniono. Wydane postanowienie odpowiada więc prawu. W rozstrzygnięciu PINB prawidłowo poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie wyliczenia jej wysokości. W takim stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, stanowiące jedynie polemikę ze stanowiskiem organu. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.