VII SA/Wa 300/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2021 r. znak:[...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: u.d.p., w wyniku rozpatrzenia wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GDDKiA stwierdził, że pismem z 23 lipca 2021 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do GDDKiA jako zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wnioskowanej przez J. G. zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] na budynek przeznaczony na czasowy pobyt ludzi (pokoje na wynajem). Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. GDDKiA na podstawie art. 35 ust. 2 u.d.p., art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. We wskazanym postanowieniu GDDKiA przywołał treść art. 35 ust. 3 u.d.p. i wyjaśnił, że w przedłożonym projekcie decyzji w pkt 3.5.2 (obsługa komunikacyjna inwestycji) wskazano, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej krajowej KD istniejącym zjazdem. Zauważył w tym kontekście, że w świetle § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej: r.w.t.d. do skomunikowania planowanej zabudowy (hotelowej) z siecią dróg publicznych, niezbędne jest wyrażenie zgody na zjazd publiczny. Dla zjazdów publicznych parametry techniczne oraz kryteria zezwalające na jego lokalizację są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. GDDKiA podkreślił, że dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Organ podkreślił również, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów budowlanych w terenie (obszarze) zabudowanym powinna wynosić min. 10 m, mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, co wynika bezpośrednio z art. 43 u.d.p. Natomiast założenia projektu zagospodarowania terenu naruszają obowiązujące przepisy prawa, ponieważ ustalają nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni DK-[...]. Pismem z 19 sierpnia 2021 r. J.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z odmownym postanowieniem GDDKiA. Skarżący odwołał się do treści aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości, na której znajdują się od lat budynki pełniące funkcje usługowe, handlowe, czy magazynowe, jak również fakt istnienia dwóch zjazdów o szerokości 7,50 m i 6,50 m wykonanych przez GDDKiA przy remoncie DK[...]. Powyższe zjazdy, jak podkreślił skarżący, niczym nie różnią się od zjazdów do szkoły i domu nauczycieli, na parking sklepu Lewiatan, do przychodni czy też innych obiektów tego typu. We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] listopada 2021 r. GDDKiA wskazał, że podziela wnioski zawarte w postanowieniu z [...] sierpnia 2021 r. Organ podkreślił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 u.p.d., a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, o czym stanowi art. 35 ust. 3 u.p.d. GDDKiA przypomniał, że przedmiotem uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obecnej funkcji handlowo-usługowej na "czasowy pobyt ludzi (pokoje na wynajem)". Działka ta jest dużą działką, o kształcie zbliżonym do kwadratu, zlokalizowaną w centrum miejscowości [...], na przeciwko miejscowej szkoły, przy drodze krajowej nr [...]. Na działce tej znajduje się osiem budynków różnej wielkości, z czego trzy przy południowej granicy tej działki, będącej jednocześnie granicą pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Przedmiotem postępowania jest jeden z tych budynków – budynek jednokondygnacyjny o powierzchni zabudowy ok. 220 m2. Znajduje się on w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] i ok. 7,5 m od granicy działki. Aktualnie budynek ten, co wynika z wykonanych zdjęć, jest nieużytkowany. Analizując sprawę, GDDKiA wskazał, że na załączniku graficznym projektu decyzji wkreślono nieprzekraczalną linię zabudowy, która określona została jako linia równoległa do drogi zlokalizowana jako przedłużenie ściany znajdujących się na tej działce budynków najbardziej zbliżonych do drogi. Znajduje się ona w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Niewątpliwie odległość ta jest o 2 m mniejsza niż ustalona w art. 43 ust. 1 lit. 3a u.d.p. dla tej kategorii drogi i takiego sposobu zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że z treści projektu decyzji ani danych przedstawionych na mapie nie wynika, dlaczego odstąpiono od zachowania wymaganej przepisami odległości 10 m, tym bardziej, że przedmiotowy budynek znajduje się w określonej przepisami odległości 10 m. Zmniejszenia tej odległości nie usprawiedliwia fakt, że na działce znajduje się budynek położony w odległości mniejszej tj. 8 m od krawędzi jezdni tej drogi. Istnienie takiego budynku nie oznacza bowiem, że na całej szerokości tej działki może być zachowana linia zabudowy, jak przedstawia załącznik graficzny do projektu uzgadnianej decyzji. Z uwagi na fakt, że treść projektu decyzji narusza postanowienia art. 43 ust. 1 lit. 3a u.d.p. oraz z uwagi na to, że uzgodnienie nie może być warunkowe lub z zastrzeżeniami, GDDKiA, jak wskazał, nie mógł w tym zakresie uzgodnić przedstawionego przez Wójta Gminy [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Nie jest to jednak, jak wskazał organ, jedyna przyczyna odmowy uzgodnienia projektu decyzji. W tym kontekście organ zauważył, że do działki prowadzą z drogi krajowej dwa zjazdy zlokalizowane po lewej stronie drogi w km 381+336 oraz km 381+369, które w Banku Danych Drogowych zawierającym rejestr zjazdów tej drogi opisane są jako zjazdy indywidualne. Pozostaje, zdaniem organu, oczywiste, że właściwe do obsługi komunikacyjnej określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy działalności polegającej na wynajmie pokoi na czasowy pobyt ludzi powinny być zjazdy publiczne. Organ podał, że każdy zjazd, a tym bardziej zjazd publiczny generujący z założenia większy ruch, stanowi potencjalnie punkt kolizyjny, a tym samym źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu i im częstsze jest występowanie zjazdów. W ocenie GDDKiA, miejsce zlokalizowania istniejących zjazdów indywidualnych stanowiących skomunikowanie działki nr ew. [...] należy uznać za miejsce szczególnie niebezpieczne. Prowadzi to do wniosku, że rozwiązanie komunikacyjne wskazane w projekcie decyzji nie mogło zostać uznane za rozwiązanie bezpieczne. Ocenę tę, jak wskazał organ, wyrazić należy z uwagi na: a) klasę drogi, która została na tym odcinku zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego, na których nakazuje się ograniczenie ilości zjazdów (§ 9 ust. 1 pkt 3 r.w.t.d.), b) wysokie natężenia ruchu drogowego, c) skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ulicą Słoneczną oznaczone m.in. znakiem D-1 "droga z pierwszeństwem przejazdu" i zmianą organizacji ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 1 r.w.t.d.), d) stałą organizację ruchu, zgodnie z którą wydzielono w tym miejscu dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo (§ 113 ust. 7 pkt 5 r.w.t.d.), e) zatokę autobusową, przez którą prowadzi jeden z omawianych zjazdów, a drugi zlokalizowany jest w jej bezpośrednim sąsiedztwie, f) przejście dla pieszych położone w odległości ok. 40 m, z którego korzystają m.in. dzieci uczęszczające do szkoły znajdującej się po przeciwnej stronie drogi, niż przedmiotowa nieruchomości i ww. zatoka autobusowa, g) pobliski wyjazd straży pożarnej sygnalizowany na drodze znakami A-30 i T-16 ustawionymi bezpośrednio przy jednym z ww. zjazdów, h) określenie tego odcinka drogi jako odcinka o ograniczonej widoczności z uwagi na występujący w tym miejscu łuk poziomy. Organ równocześnie wyjaśnił, że w zaskarżonym postanowieniu przyjęto, iż powodem odmowy uzgodnienia projektu decyzji nie była szerokość czy nawierzchnia zjazdu, ale prawne zakwalifikowanie istniejących zjazdów jako zjazdów indywidualnych. Fakt, że w przeszłości działka była użytkowana do prowadzenia różnego rodzaju działalności, nie zmienia tego, że po zrealizowaniu tej inwestycji generowałaby ona znaczące większy ruch niż ma to miejsce obecnie. Pismem z 31 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDDKiA z [...] listopada 2021 r. złożył J.G.. Powołując powody, ze względy na które nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem organu, skarżący wskazał ponownie okoliczności przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GDDKiA nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Postanowienie GDDKiA utrzymujące w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. 2021 r. zostało wydane przez organ w trybie uzgodnieniowym (art. 106 § 1-5 k.p.a.) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi organami, w tym z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nie budzi wątpliwości właściwość rzeczowa organu, uwzględniając położenie projektowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Mieć na uwadze trzeba, że zasady konstrukcyjne trybu współdziałania wskazują na to, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Organ, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, będący zarządcą drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p., działając jako organ uzgadniający, nie rozstrzyga więc sprawy w zakresie zbadania, czy zamierzone przedsięwzięcie (w tym przypadku zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze przyległym do pasa drogowego z punktu widzenia zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii jedynie pośrednio, badając, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów u.d.p. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się w tym kontekście, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia jej projektu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3562/19; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1477/18; wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14; wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3204/14). Powyższy wniosek interpretacyjny, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela, każe stanowisko wyrażone przez GDDKiA w postanowieniu z [...] listopada 2021 r. uznać za nienaruszające prawa z uwagi na to, że trafnie organ wskazał w jego uzasadnieniu, iż projekt decyzji przedstawiony przez Wójta Gminy [...] był zobowiązany ocenić pod kątem jego zgodności z art. 43 ust. 1 u.d.p. w aspekcie odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jedni drogi oraz z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej i nie może budzić wątpliwości, że projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym będącym jego częścią powyższej regulacji prawnej uchybia. W ocenie Sądu, trafne pozostają twierdzenia organu odnoszące się do wrysowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na mapie będącej załącznikiem graficznym projektu decyzji w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], co stanowi działanie nieznajdujące uzasadnienia w treści dyspozycji art. 43 ust. 1 lp. 3a u.d.p. Kluczowe znaczenie w sprawie organ powinien przypisać tym niemniej innej okoliczności mającej wpływ na jej wynik. Jeżeli obowiązkiem organu było ocenienie możliwości uzgodnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, to już na płaszczyźnie formalnej kontroli przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy organ powinien był rozważyć, czy treść tego projektu umożliwiała mu sformułowanie stanowiska w zakresie przedmiotowym współdziałania z Wójtem Gminy [...]. Tę kwestię, zdaniem Sądu, organ był zobowiązany z oczywistych powodów rozstrzygnąć zaś negatywnie. Wadliwością uzasadniającą traktowanie projektu decyzji w takiej postaci, w jakiej został on przedłożony przy piśmie z 23 lipca 2021 r., jako przeszkody prawnej do dokonania uzgodnienia było bowiem sporządzenie przez Wójta Gminy [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy, której treść nie pozwalała określić w sposób wiążący, którego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] dotyczą przyjęte w projekcie decyzji ustalenia. Za okoliczność niesporną w sprawie uznać trzeba to, że ww. działka ma pow. 1,20 ha i jest zabudowana ośmioma budynkami o różnym przeznaczeniu. W sytuacji, gdy organ rozpoznawał w sprawie głównej wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako "handlowo-usługowy", zlokalizowanego na działce nr ew. [...], to nieokreślenie w części tekstowej projektu decyzji wskazanego budynku w sposób pozwalający na jego identyfikację, z czym łączyło się również odstąpienie od jego oznaczenia na załączniku graficznym decyzji, zastąpione wyłącznie zaznaczeniem granic terenu całej działki, nie pozwala wyznaczyć przedmiotu planowanej inwestycji w sposób odpowiadający regułom przewidzianym w k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało wypowiedzieć się odnośnie do możliwości włączenia do DK[...] ruchu drogowego, który miałby być spowodowany wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania powyższego obiektu. Jakkolwiek zjazd pełni funkcję połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze a nie ze znajdującym się na niej obiektem budowlanym (art. 4 pkt 8 u.d.p.) i w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, w jakich miejscach zjazdy z działki nr ew. [...] zostały zlokalizowane, tym niemniej wymaganie nakazujące w toku rozpatrywania sprawy uwzględnić wszystkie uwarunkowania faktyczne i prawne należycie indywidualizujące inwestycję objętą uzgodnieniem, którą niewątpliwie w kontrolowanym postępowaniu pozostawała wyłącznie zmiana sposobu użytkowania konkretnego obiektu budowlanego, sprawia, że wskazany brak nie mógł zostać przez GDDKiA pominięty. Z zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że zaniechanie wynikające z przedłożenia przez Wójta Gminy [...] projektu decyzji niedostatecznie określającej przedmiot ustalanych warunków zabudowy, a w konsekwencji również przedmiot uzgodnienia, zostało dostrzeżone przez GDDKiA. Nie powinno być ono jednak naprawiane poprzez podjęcie przez organ współdziałający samodzielnie czynności wyjaśniających o niesformalizowanym charakterze, ponieważ pozyskanie na ich podstawie wiedzy, który konkretnie budynek z ośmiu zlokalizowanych na działce nr ew. [...] ma podlegać zmianie sposobu użytkowania w sytuacji, gdy nie wynika to z wiążących ustaleń zamieszczonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie może być zaaprobowane, jeżeli skorzystanie przez organ z kompetencji wymienionej w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. ma odpowiadać prawu. Przedmiot rozstrzygnięcia podlega indywidualizacji wynikającej z treści wydanego przez organ aktu administracyjnego a nie z dokumentacji zebranej w aktach sprawy. Mieć na uwadze w tym kontekście trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDDKiA, odwołując się do stanowiska prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, właściwie przyjął, że organ zobowiązany jest dokonać oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i jest związany treścią oraz ustaleniami tego projektu. Jako organ uzgadniający nie może zatem tych zapisów zmieniać ani sam tych warunków określać. Powyższe względy skutkują uznaniem, że GDDKiA zasadnie odmownie uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły formalne warunki do uzgodnienia ww. projektu decyzji pozbawia doniosłości procesowej zarzuty skargi nakierowane na wykazanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem w niedostateczny sposób organ miał na uwadze okoliczności wskazane przez skarżącego dotyczące charakteru zabudowanej nieruchomości i faktu posiadania przez nią urządzonych zjazdów (stanowiącej przedmiot sprzedaży 12 listopada 2015 r.). Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.