VII SA/Wa 3002/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. A. i M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawo budowlane i art. 104 kpa nałożył na A. i M. A. obowiązek doprowadzenia południowej ściany budynku mieszkalnego przy ul. S. w P. (nr ew. [...]) do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okna na poddaszu i zlikwidowanie 3 otworów okiennych poprzez wykonanie ściany z pustaków szklanych EI60 zgodnie z zatwierdzonym projektem - inwentaryzacją budowlaną, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta P. Naczelnika z dnia [...] czerwca 1994r. udzielającej M. A. pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanej części ww. budynku. Organ wskazał, że M. A. rozbudował budynek gospodarczy i zaadaptował na budynek mieszkalny wraz z wykonaniem otworów okiennych w granicy zgodnie ze zgodą z dnia [...] września 1993 r. zarządcy obiektu tj. [...] sp. z o.o. pod warunkiem uzyskania wszelkich zezwoleń i uzgodnień z nadzorem budowanym miasta P. Przed przystąpieniem do robót inwestor otrzymał warunki urbanistyczno-budowlane, złożył dokumentację techniczną i plan realizacyjny. W dniu 15 czerwca 1994r. otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z projektu - inwentaryzacji budowlanej, na podstawie którego budynek zalegalizowano wynika, że należy zlikwidować otwory okienne i zastąpić je ścianą z pustaków szklanych lub płyt okiennych typu "Witrolit" układanych podwójnie. Inwestor musiał liczyć się z tym, że działka sąsiednia może być docelowo zabudowana tak, że zostanie zlikwidowane doświetlenie budynku od strony południowej. W tym celu ścianki działowe wykonano tak, by było można je przestawić. W związku z powyższym, dostosowując obecnie do zgodności z przepisami południową ścianę budynku, należało nakazać zlikwidować trzy otwory okienne i zastąpić je ścianą z pustaków szklanych EI60, posiadających aprobatę techniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań S. R. i pp. A., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zobowiązał A. i M. A. do wykonania w terminie do 31.12.2015 r. opisanego wyżej obowiązku. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].03.2014r., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. [...].08.1993 r. nakazującej wstrzymać roboty budowlane w ww. budynku i złożyć dokumenty umożliwiające legalizację. Decyzję tą GINB utrzymał w mocy decyzją z dnia [...].05.2014r. Ponadto decyzją z [...].04.2014 r., organ stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...].06.1994 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji GINB z [...].06.2014r. WSA w W-wie wyrokiem z 30.04.2015r. VII SA/Wa 1915/14 oddalił skargę. Dalej organ powołał się na pismo Urzędu Miasta P. z [...].06.1993r., z którego wynika, że istnieje możliwość adaptacji budynku gospodarczego przy zachowaniu przepisów prawa budowlanego. W okresie powstania rozbudowy obowiązywało Prawo budowlane z 1974r. i rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Według § 12 ww. rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne (a takim jest obiekt po przekształceniu) o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Ponadto zgodnie z § 203 ww. rozporządzenia otwory w ścianach oddzieleń przeciwpożarowych powinny mieć zamknięcia zapewniające wymagania z § 202. Dopuszcza się również wypełnienie płaszczyzn ściany luksferami lub cegłą szklaną, jednak na powierzchni nie większej niż 10 % ściany, przy czym ogólna powierzchnia otworów zamykanych i wypełniających luksferami nie może przekraczać 25 % powierzchni ściany. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 stanowi, że odległość budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m - gdy jest zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepisy ww. rozporządzenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W związku z powyższym organ stwierdził, że rozbudowa, w ramach której wykonano otwory okienne w granicy działki, narusza przepisy cyt. rozporządzenia z 3.07.1980r. jak i rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Ponadto naruszenie przepisów prawa zostało potwierdzone w inwentaryzacji budowlanej z 1994 r. Z opracowania tego wynika, iż: w celu przystosowania obiektu do przepisów prawa budowlanego należy zlikwidować otwory okienne i zastąpić je ścianką wykonaną z pustaków szklanych lub płyt okiennych "Witrolit" układanych podwójnie. Inwestor liczy się z tym, iż działka sąsiednia może być docelowo zabudowana w taki sposób, iż zostanie zlikwidowane doświetlenie budynku od strony południowej. W tym celu ścianki działowe wykonano tak, aby można je było łatwo przestawić. Wskazano także, iż ze względu na dostosowanie obiektu do wymogów prawa budowlanego należy zlikwidować okna w ścianie południowej. Ponadto na rysunku elewacji północnej i południowej 15.06.1994 r. zapisano "Zgoda pod warunkiem zamurowania w elewacji południowej", z pieczęcią Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. Organ wskazał, że naruszenie powyższe można usunąć nakazując zamurowanie otworu okiennego, dlatego PINB w P. prawidłowo zastosował tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych, w sposób pozwalający na użytkowanie bądź ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. A zatem organ powiatowy w pierwszej kolejności obowiązany jest do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wskazując taki ich zakres, który to umożliwi - w tym przypadku poprzez zamurowanie okna na poddaszu oraz zlikwidowanie otworów okiennych w ilości sztuk - 3, poprzez wykonanie ściany z pustaków szklanych EI 60. które powinny posiadać aprobatę techniczną i być dopuszczone do stosowania w kraju. Wskazał dalej, że PINB powinien powołać w podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z czym w decyzji II instancji sprostowano ww. błąd. Ponadto wobec upływu terminu wykonania obowiązku wyznaczono nowy termin. Odnosząc się do zarzutów odwołania S. R. dotyczących zamurowania spornych otworów okiennych luksferami zamiast cegłą, organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie przyjęto, że wypełnienie otworu okiennego pustakami szklanymi (luksferami), spełni wymogi jak dla ściany pełnej. Skargę na ww. decyzję złożył M. i A. A., zarzucając naruszenie: - art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107§ 1 k.p.a. polegające na załatwieniu sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżących oraz w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez niepełne i powierzchowne rozstrzygnięcie sprawy oraz dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych polegające na: • braku wskazania w sentencji (bądź choćby uzasadnieniu) zaskarżonej decyzji w jaki sposób, a w szczególności przy użyciu jakich materiałów ma zostać zamurowane okno na poddaszu; • zobowiązaniu skarżących do zlikwidowania 3 otworów okiennych poprzez wykonanie ściany z pustaków szklanych El 60, bez wyjaśnienia dlaczego właśnie te pustaki mają zostać użyte; • braku ustalenia, czy istnieją inne możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem; • udzieleniu zbyt krótkiego terminu na wykonanie robót. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Wskazali, że nie rozważono czy jest możliwe inne rozwiązanie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, nie wyjaśniono przy użyciu jakich materiałów powinno być zamurowane okno na poddaszu, dlaczego wypełnienie okien ma nastąpić przy użyciu pustaków EI 60, a nie innych. Skarżący podnieśli także, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, czy okna mogą być otwierane do wewnątrz, czy możliwe jest powiększenie otworów (w celu dodatkowego doświetlenia) i zamurowanie ich luksferami. Dodali, że zaskarżona decyzja narusza ich interesy narażając na koszty likwidacji okien i pojawiają się problemy z doświetleniem pomieszczeń i ich wentylacją. Podnieśli, że okna wykonano zgodnie z prawem - po uzyskaniu zgody właściwego organu w 1993 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć na wstępie należy, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał na zasadność zastosowania w niniejszej sprawie trybu, o którym mowa w powyższym przepisie, niemniej swojego stanowiska nie uzasadnił. Bez dokonania własnych ustaleń oparł się na treści pisma Urzędu Miasta P. z dnia 7 czerwca 1993r., z którego wynika, że istnieje możliwość adaptacji budynku gospodarczego przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego oraz na inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego z 1994 r., w której projektant stwierdził, że w celu przystosowania obiektu do przepisów prawa budowlanego należy zlikwidować otwory okienne i zastąpić je ścianką wykonaną z pustaków szklanych lub płyt okiennych "Witrolit" układanych podwójnie Z akt sprawy wynika natomiast, że w budynku uprzednio gospodarczym, w celu jego przystosowania na cele mieszkalne, inwestor nie tylko wykonał otwory okienne w ścianie południowej w granicy z działką sąsiednią, ale również dokonał rozbudowy tego obiektu (opis techniczny do inwentaryzacji budowlanej). Na okoliczność powyższą wskazuje sam organ wojewódzki podając, że inwestor "dokonał rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji na budynek mieszkalny wraz z wykonaniem otworów okiennych w granicy działki, od strony południowej". Zauważyć w tym miejscu trzeba, że rozbudowa obiektu budowlanego lub jego części stanowi o wykonaniu robót budowlanych będących budową, do której zastosowanie znajduje art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Tryb, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczy bowiem wyłącznie robót budowlanych nie będących budową. Nie wymaga szerszych rozważań stanowisko, ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż warunkiem zastosowania do legalizacji budynku lub jego części wzniesionego przed 1995r. przepisów art. 40 lub 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest w pierwszej kolejności wyeliminowanie przesłanek wymienionych w art. 37 cyt. ustawy. Skoro w niniejszej sprawie zostały usunięte w postępowaniu nieważnościowym decyzje legalizujące sporny obiekt budowlany w trybie art. 40 i 42 Prawa budowlanego, to przede wszystkim badaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winny być poddane przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., to jest czy obiekt budowlany lub jego część nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ wojewódzki uwzględni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W pierwszej kolejności zweryfikuje materiał dowodowy w kierunku jednoznacznego ustalenia zgodności wybudowanego obiektu z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie realizacji robót budowlanych, a następnie zgodności obiektu z przepisami ustaw i aktów podstawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązującym w dacie orzekania przez organ nadzoru w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, oczywiście w razie braku planu miejscowego. W zależności od wyników kontroli w powyższym zakresie i ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ przystąpi do oceny sprawy w kontekście art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W okolicznościach niniejszej konieczne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, jak tego domagali się skarżący, niemniej z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.