VII SA/Wa 3005/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi A. R. i A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpatrzeniu odwołania A. R. i A. R. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB w O.") z [...] grudnia 2004 r., znak [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu. Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB w O. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania garażu na działce nr ew. [...] przy ul. M. w miejscowości Z.. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że przedmiotowy garaż o wymiarach 7,00 m x 3,60 m i wys. ok. 3,20 m został dobudowany do budynku mieszkalnego i znajduje się w odległości 1,60 m od granicy z działką nr ew. [...], której właścicielami są A. R. i A. R. Przedstawione przez inwestorów – J. K. i K. K.pozwolenie na budowę - decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Z. z [...] czerwca 1988 r., znak: [...] - obejmowało budowę budynku mieszkalnego na terenie ww. nieruchomości (dz. nr ew. [...]) z garażem w podziemiu budynku mieszkalnego. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów garaż został wybudowany w 1988 r. wraz z budynkiem mieszkalnym. W protokole z kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w O.22 sierpnia 2000 r. zawarto zapis: "Z urzędu stwierdza się, że dom i garaż posiadają wspólną połączoną razem płytę stropową monolityczną wylaną "na mokro", co świadczy, że oba te obiekty wykonywano jednocześnie". Wobec powyższego, organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2000 r., znak: [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) nałożył na J. K. i K. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu na działce nr ew. [...] przy ul. M. w miejscowości Z., do dnia 31 grudnia 2000 r. [...] WINB decyzją z [...] października 2003 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn zm.) w związku z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., odmówił nakazania J. K. i K. K. wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że PINB w O. słusznie zastosował jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., lecz decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie może nakładać obowiązku na inwestora do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie garażu, a jedynie może nakazywać wykonanie określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wnioskiem z 7 października 2004 r. J. K. i K. K. wystąpili o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego garażu. Decyzją z [...] grudnia 2004 r., znak: [...], PINB w O. - na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie garażu zlokalizowanego w miejscowości Z., przy ul. M., na działce nr ew [...]. Podzielając stanowisko [...] WINB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w O. z [...] grudnia 2004 r., GINB przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę, w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenie prawa", użytym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący" i wskazał, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy czym organ zaznaczył, że przy korzystaniu z tej - wywołującej najdalej idące konsekwencje - instytucji ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Dalej GINB wyjaśnił, że podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści powołanego art. 42 ust. 1 "Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej." Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwy organ w toku procedury legalizacyjnej był zobligowany do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Art. 37 ust. 1 cyt. ustawy przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast w świetle art. 40 cyt. ustawy, w przypadku, gdy nie zaszły okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał GINB, w omawianej sprawie [...] WINB (działając w trybie odwoławczym) decyzją z [...] października 2003 r. orzekł na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. o braku podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków w zakresie zmian lub przeróbek spornego garażu. Zatem, mając na względzie powyższe, w tym brak oceny, że przedmiotowy obiekt jest niezdatny do użytkowania, właściwy organ uprawniony był do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie można w niniejszej sprawie dopatrywać się rażącego naruszenia prawa, pod pojęciem którego rozumie się oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a podjętym na jego podstawie rozstrzygnięciem. Ponadto organ II instancji wskazał, że kontrolowana decyzja nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Weryfikowane bowiem w niniejszym trybie rozstrzygnięcie administracyjne istnieje w obrocie prawnym od prawie 13 lat. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego - rażącego naruszenia prawa. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), który uznał art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie organ odwoławczy podniósł, że kontrolując decyzję w postępowaniu nadzorczym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego. w świetle powyższego przedstawiona przez odwołujących się dokumentacja fotograficzna (zarówno prywatna, jak i pozyskana z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej), stanowiąca w ocenie odwołujących się dowód na to, że sporny garaż został wybudowany w innej dacie, niż wykazało to przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez terenowy organ nadzoru budowlanego, jak również sporządzona przez biegłego sądowego mgr inż. T. W. w 2016 r. opinia geodezyjna dot. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych - nie mają wpływu na rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu nieważnościowym. GINB wyjaśnił, że pozyskane przez skarżących nowe dokumenty w sprawie mogłyby ewentualnie stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia procedury administracyjnej, w przedmiotowej sprawie, tj. przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., uzasadniając (z odwołaniem się do orzecznictwa sądowego) stanowisko w tej materii. Organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono dwie kontrole obiektu w terenie z udziałem stron postępowania, poczyniono ustalenia co do daty jego budowy, jak również dokonano podczas oględzin ustaleń "z urzędu" co do sposobu budowy i okresu wybudowania spornego garażu przy budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] w miejscowości Z.. Mając na względzie powyższe, jak również to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może przerodzić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym sprawa badana jest wszechstronnie i w konsekwencji postępowanie to nie może służyć do zwykłego weryfikowania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, którego celem ma być ponowna kontrola, czy organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i dokonał prawidłowej subsumcji - GINB stwierdził, że decyzja PINB w O. z [...] grudnia 2004 r. nie narusza rażąco prawa. Ponadto nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję GINB z [...] października 2017 r., znak [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R. i A. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, tj: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 § 1 k.p.a. - "poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], w przypadku zaistnienia rażącego naruszenia prawa"; 2) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zamiast ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów, które Sąd odnalazł w aktach sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili szczegółowe stanowisko wobec podniesionych zarzutów i w konsekwencji wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w całości a także o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację. Na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 18 września 2018 r. (na pytanie Sądu) skarżący oświadczyli, że nie wnosili skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] WINB z [...] października 2003 r. Nie występowali z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2004 r. O decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dowiedzieli się w 2014 r. kiedy T.K. zaczął budować taras nad garażem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, organy zasadnie uznały, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać (na co wskazywał także organ odwoławczy), że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB w O. z [...] grudnia 2004 r. zezwalała na użytkowanie garażu zlokalizowanego w miejscowości Z. przy ul. M., na działce ew. nr [...]. Ww. decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), w tym art. 103 ust. 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2." Ustęp 2 stanowi z kolei, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." Jak wskazał [...] WINB w decyzji z [...] października 2003 r. (nie kwestionowanej przez skarżących), odnosząc się do materiału dokumentacyjnego sprawy, w przedmiotowym postępowaniu ustalono, iż budowa budynku mieszkalnego została rozpoczęta w 1988 r. (na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1988 r.), z którą to inwestycją wybudowano (przed 1 stycznia 1995 r.) garaż bez wymaganego prawem pozwolenia. Wobec powyższego, jak wskazał [...] WINB, należało zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 40 tej ustawy, w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Art. 37 ust. 1 cyt. ustawy przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała konieczność wykonania niezbędnych zmian lub przeróbek do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc brak było podstaw do zastosowania wobec inwestorów obowiązków z art. 40 Prawa budowlanego, natomiast konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie garażu wybudowanego przed 1995 r., gdyż obowiązek ten wynika z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do tego ostatniego przepisu: "Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej." Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności od użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Powyższe ustalenia faktyczne, ostateczna decyzja administracyjna [...] WINB z [...] października 2003 r. (nie zaskarżona przez A. R. i A. R. w stosownym trybie) a także wniosek inwestorów J. K. i K. K. – stanowiły podstawę dla PINB w O. do wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r. w oparciu o przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotem niniejszego postępowania było więc ustalenie czy istniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (czy ww. przepis art. 42 ust. 2 nie został rażąco naruszony), w stosunku do którego prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast argumentacja skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności legalizacji spornego obiektu, która to kwestia została rozstrzygnięta decyzją [...] WINB z [...] października 2003 r. Pozwolenie na użytkowanie jest jest jednym z etapów końcowych legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego a podstawą do jego wydania jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, co zostało uzasadnione w decyzji [...] WINB z [...] października 2003 r., do której odniósł się PINB w O. wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie wówczas (zgodnie z przyjętym orzecznictwem), gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, zwraca się uwagę i podkreśla, że to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14). Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Powyższą ocenę wzmacnia powołane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał wskazał dalej na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że "Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Prawidłowo więc, zdaniem Sądu, GINB stwierdził, że nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w O. z dnia [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie garażu także z uwagi na skutki społeczno - gospodarcze rozstrzygnięcia, pozostającego w obrocie prawnym prawie 13 lat. Podsumowując, Sąd uznał, iż analiza stanu prawnego i faktycznego z daty wydania badanej decyzji nie wykazała, aby decyzja PINB w O. dotknięta była wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego dokonaną w kontekście pozostałych przesłanek nieważności. Podobnie zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, polegającego na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego sprawy, wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd oddalił skargę.