VII SA/Wa 301/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 301/06 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. na podstawie artykułu 157 § 1 i § 2 w zw. z artykułem 158 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] grudnia 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na skutek wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w [...] sprzeciwu od ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2003 r., wszczęto z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Kontrolowaną decyzją udzielono A. K. pozwolenia na użytkowanie lokalu kulturalno-gastronomicznego wraz z przyłączem energetycznym powstałego w wyniku zmiany sposobu użytkowania budowli ochronnej przy ulicy C. w J. na działce nr ew. [...]. Decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. poprzedzona została postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa Budowlanego, gdyż inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ inwestor spełnił wymogi wynikające z przepisów prawa, dołączył wszystkie wymagane dokumenty i oświadczenia, łącznie z oświadczeniami o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie organ wskazał, iż celem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy jest ona obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie jest wadliwa, w szczególności nie jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, na co wskazywał Prokurator Rejonowy w [...] we wniesionym sprzeciwie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Decyzji zarzucił naruszenie art. 57 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż organ administracji budowlanej nie posiada prawa do żądania innych dokumentów niż wskazane w tym przepisie, podczas, gdy takie uprawnienie wynika z treści art. 81c Prawa budowlanego. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Celem ponownego postępowania powinno być wyczerpujące i wszechstronne zgromadzenie materiału dowodowego, z uwzględnieniem treści art. 81c Prawa budowlanego, który uprawnia organ do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu, dodatkowych informacji lub udostępnienia dokumentów, ocen technicznych bądź ekspertyz. Uzupełniony w ten sposób materiał dowodowy pozwoliłby organowi na bardziej wszechstronną ocenę złożonego przez inwestora wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu i na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nie był zobligowany do wydania decyzji zgodnej z żądaniem inwestora opierając się tylko na przestawionych przez niego dokumentach, lecz na podstawie art. 81c Prawa budowlanego miał prawo żądać ich uzupełnienia. Organ takiej inicjatywy nie wykazał poprzestając jedynie na przedstawionych dokumentach przez inwestora. Jest to w ocenie skarżącego Prokuratora Rejonowego niewystarczające zważywszy na specyfikę obiektu, w którym ma być prowadzona działalność kulturowo-gastronomiczna. Obiekt ten jest bowiem budowlą ochronną, a nie budynkiem. Zaniechanie przez organ inicjatywy dowodowej powoduje, że wydana decyzja jest wadliwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2005 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona zgodna z prawem. Inwestor, ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, przedłożył wszystkie wynikające z dyspozycji art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego dokumenty oraz oświadczenia o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja ta jest prawidłowa i nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że niezastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 81c Prawa budowlanego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Przepis ten ma charakter fakultatywny i daje organowi administracji uprawnienie, a nie obowiązek, żądania od uczestników procesu budowlanego dodatkowych dokumentów, ekspertyz, bądź opinii. Ponieważ inwestor spełnił wszystkie wymogi określone przepisami – art. 56 ust.1 i art. 57 ust.1 Prawa budowlanego nie zachodziła konieczność żądania w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego przedstawienia dodatkowej dokumentacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe decyzje wniósł Prokurator Rejonowy w [...]. Decyzji zarzucił obrazę art. 107 § 3 kpa oraz art. 81c § 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego to właśnie na organie administracji ciąży obowiązek dokonania samodzielnej oceny przedstawionych przez inwestora dokumentów, a także stanu technicznego budynku, w sytuacji gdy istnieją co do niego uzasadnione wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych działań w celu zweryfikowania przedstawionych przez inwestora dokumentów i wydał kwestionowaną decyzję zaledwie w ciągu 3 dni od złożenia wniosku przez inwestora. W ocenie skarżącego niebagatelne znaczenie ma fakt, iż A. K. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budowli ochronnej na lokal rozrywkowy, w którym mają przebywać ludzie, co wiąże się z konicznością zapewnienia im odpowiednich warunków bezpieczeństwa, wyjść ewakuacyjnych i systemu wentylacji. Organ nadzoru bezzasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 81c Prawa budowlanego. Zarówno organ I jak II instancji nie uzasadniły swojego stanowiska w związku z czym brak jest możliwości dokonania kontroli prawidłowości tych decyzji. Określenie przez organ indywidualnych przesłanek rozstrzygnięcia jest bezwzględną koniecznością, co zostało podkreślone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony co oznacza, że decyzje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Stosownie do brzmienia przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Udzielając A. K. pozwolenia na użytkowanie lokalu kulturalno-gastronomicznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003r., uzależniał udzielenie pozwolenia na użytkowanie od przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust.1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie z akt postępowania administracyjnego nie wynika czy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przeprowadził obowiązkową kontrolę, o której mowa w art. 59 ust.1 Prawa budowlanego. Wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2003 r., a już w dniu [...] grudnia 2003 r. organ taką decyzję wydał. Brak wyjaśnienia tej istotnej w sprawie okoliczności oznacza, iż postępowanie organów nadzoru obu instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego zobowiązujących organ administracji publicznej do kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu (art. 7 kpa) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 kpa). Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego uniemożliwia Sądowi ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zważywszy na powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik spray, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie w punkcie II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 cytowanej ustawy.