VII SA/Wa 3012/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi MSM "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia [...] października r., Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] (dalej: Spółdzielnia) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, usytuowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w piśmie z dnia 5 lipca 2012r. Spółdzielnia złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, usytuowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Spółdzielnia zarzuciła decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazując przede wszystkim na niezgodność tej decyzji z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie niezachowania warunku 25% powierzchni biologicznie czynnej. W piśmie z dnia 26 września 2012 r. uzupełnionym pismami z dnia 4 października 2012 r. i z dnia 22 października 2012 r. inwestor zwrócił uwagę, że Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w postępowaniu w charakterze strony, wnosząc o umorzenie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na wezwanie organu Spółdzielnia w śmie z dnia 11 października 2012r. wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek ew. nr [...] z obrębu [...] i podniosła, że ww. nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W ocenie Wojewody [...] Spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego legitymującego go do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Organ II instancji wskazał, że znajdujące się we władaniu Spółdzielni nieruchomości stanowiące działki o nr ew. [...] z obrębu [...] są znacznie oddalone od inwestycji objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Natomiast działka ew. nr [...] z obrębu [...] stanowi działkę niezabudowaną pełniąca funkcję parkingu naziemnego. Organ odwoławczy wskazał również na znaczne oddalenie ww. działek od działek na których ma być realizowana inwestycja objęta skarżoną decyzją, podnosząc, że oddziela je m. in. ulica [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października r., Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółdzielnię, która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. Z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), jak również art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu ww. skargi Spółdzielnia wskazał w pierwszej kolejnosci, że Prezydent m. st. Warszawy uznał, iż znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu [ Sp. z o.o. objętego pozwoleniem na budowę. W toku postępowania odwoławczego Spółdzielnia pismem z dnia 11 października 2012 r. dodatkowo wykazała fakt, iż nieruchomości będące w jej użytkowaniu wieczystym znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Dotyczy to działek gruntu: nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [..] (objęta KW Nr [...], nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] (objęta KW Nr [...]), nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] (objęta KW Nr [...]) oraz nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] (objęta KW Nr [...]). W ocenie Spółdzielni wszystkie ww. działki - a w szczególności działka nr [....] - w związku z inwestycją [...] sp. z o.o. mogą podlegać ograniczeniom w korzystaniu i zagospodarowaniu, o czym przesądzają choćby przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, np. przepisy objęte § 11-13 lub § 57-60 i innymi. Spółdzielnia zarzuciła Wojewodzie [...], że nie określił w oparciu o odrębne przepisy prawa materialnego obszaru oddziaływania planowanego obiektu [...] Sp. z o.o. Nie odniósł się również w żadnej mierze do ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że kwestię statusu Spółdzielni jako strony organ odwoławczy ustalił wyłącznie na podstawie kryterium odległości nieruchomości Spółdzielni od terenu inwestycji [...] Sp. z o.o. Tymczasem odległość pomiędzy nieruchomościami nie jest ani jedynym, ani najważniejszym z kryteriów przesądzających o pozostawaniu w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym posiadaniu interesu prawnego w sprawie. Kryterium odległości może być tylko jednym z wielu kryteriów, które należy badań i oceniać z punktu widzenia całego szeregu przepisów prawa materialnego, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Na marginesie Spółdzielnia wskazał, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę jest niezgodna ze stanowiącą jej podstawę decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżacej niezgodność ta dotyczy przede wszystkim określonego w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 25% terenu. Ponadto decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie rozstrzygnięć dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji planowanej przez [...] Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący zażalenie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania. Brak przymiotu strony powoduje, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego odwołania staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W takim przypadku organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie. Należy również podkreślić, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył decyzję na zasadzie per facta concludentia. Interes prawny nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnej normy prawa materialnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda [...] w sposób prawidłowy uznał, że Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wywiedzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono Inwestorowi – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, usytuowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...]. Z analizy akt sprawy wynika, że znajdujące się we władaniu Spółdzielni działki o nr ew. [...] z obrębu [...] są znacznie oddalone od inwestycji objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Najbliżej spornej inwestycji znajduje się działka ew. nr [...] z obrębu [...], jednakże należy podkreślić, że stanowi ona działkę niezabudowaną pełniącą funkcję parkingu naziemnego, zaś od inwestycji oddziela je ulica [...]. W związku z tym nie można uznać, że nieruchomości należące do skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Również argumenty Spółdzielni dotyczące zwiększenia natężenia ruchu drogowego oraz ewentualnej zmiany przeznaczenia działki nr [...] nie jest trafiona. Pierwszy z argumentów dotyczy w istocie pewnego rodzaju uciążliwości związanej z realizacją inwestycji i jej dalszym użytkowaniem, bez wpływu jednak na możliwość zagospodarowania działek budowlanych należących do Spółdzielni. Świadczy on zatem o interesie faktycznym skarżącej, a nie interesie opierającym się na normie prawa materialnego. Analogicznie należy traktować argumenty dotyczące przyszłych i niepewnych zdarzeń, które mogą spowodować zmianę sposobu przeznaczenia działki nr [...], która znajduje się najbliżej projektowanej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla podmiotów władających znajdującymi się w sąsiedztwie nieruchomościami, w szczególności w zabudowie miejskiej, co nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącą Spółdzielnię w skardze do Sądu należy zatem rozpatrywać w kontekście wspomnianego wyżej interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania dodatkowego wjazdu, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w świetle art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni należy zauważyć, że Wojewoda [...] w sposób prawidłowy ocenił wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomości, do których skarżąca dysponuje tytułem prawnym, opierając się na aktach postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ II instancji nie miał obowiązku w sposób precyzyjny wytyczać ponownie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, albowiem sprawą administracyjną podlegającą powtórnemu rozstrzygnięciu przy zachowaniu zasady określonej w art. 15 kpa, powinna być co do zasady ocena dopuszczalności projektowanej inwestycji, nie zaś wytyczenie obszaru jej oddziaływania. Skoro jednak organ odwoławczy na podstawie analizy akt sprawy uznał, że – ze względu na istniejące odległości pomiędzy działkami należącymi do skarżącej, a sporną inwestycją – brak jest podstaw do dopuszczenia Spółdzielni do postępowania na prawach strony, zobligowany był do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7 i 77 § 1 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami Skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.