VII SA/Wa 302/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Asesor WSA Paweł Groński, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008r. sprawy ze skargi W. Z. i H. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. - oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. i W. Z., odmówił wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S., usytuowanej przy granicy z działką nr geod. [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 15 lipca 2004 r. H i W. Z. wystąpili o nakazanie likwidacji okien w ścianie przedmiotowego budynku. Wyjaśnił, iż podczas wizji w dniu 6 września 2004 r. ustalono, że w ścianie spornego budynku istnieją dwa otwory okienne - jeden na parterze, doświetlający pokój mieszkalny oraz drugi, doświetlający strych, przy czym współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że budynek powstał w XIX wieku i posiadał ww. otwory okienne, lecz nie dysponują żadnymi dokumentami z okresu budowy. Organ pierwszej instancji przytoczył w treści uzasadnienia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] zgodnie z którym w niniejszej sprawie działania organu powinny skupić się na zbadaniu, czy istotnie okno powstało w tym samym czasie, co budynek, a jedną z możliwości dowodowych może być analiza rozmieszczenia pomieszczeń w budynku oraz porównanie wyglądu i rozmieszczenia okien w ścianie od strony podwórza. Organ wskazał, iż w dniu 26 czerwca 2007 r. przeprowadzona została rozprawa, podczas której współwłaściciele budynku przy ul. [...] przedłożyli dokumenty: odpis aktu sprzedaży-zakupu z dnia 3 stycznia 1928 r. (z którego wynika, że istniała służebność korzystania z istniejącego widoku na sąsiednią nieruchomość) oraz ekspertyzę techniczną, dotyczącą okresu powstania przedmiotowego otworu okiennego. Współwłaściciele budynku oświadczyli, że w latach, w których zamieszkiwali w nim, nie były prowadzone żadne remonty w spornej części budynku. Organ dodał, że przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2007 r. współwłaściciele budynku dołączyli do akt sprawy poświadczoną przez Archiwum Państwowe w S. kserokopię aktu notarialnego kupna-sprzedaży nieruchomości z dnia 29 września 1870r. oraz uwierzytelnione kserokopie: świadectwa z dnia 23 czerwca 1897 r. i planu sytuacyjnego z dnia 23 lipca 1897 r. (przedstawiające usytuowanie budynku i granice nieruchomości), pokwitowania Skarbu Państwa z dnia 7 marca 1897 r. i wpisu do księgi wieczystej z dnia 23 października 1897 r. W ocenie organu pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że wykonanie okna nastąpiło wraz z wzniesieniem budynku. Organ uznał za wiarygodną ekspertyzę techniczną z dnia 25 czerwca 2007 r., z której wynika, że ościeżnica okna była osadzona wraz ze wznoszeniem ścian budynku, na co wskazuje technika połączenia ościeżnicy ze ścianą. Ponadto, nie stwierdzono różnicy wieku drewna w bokach ściany i ościeżnicy okna (zestawienie włókien drewna jest podobne). Jako drugi z decydujących w sprawie dowodów organ uznał akt notarialny z dnia 3 stycznia 1928 r., zawierający zapis o służebności widoku. Zdaniem organu, istnienie okna stanowi istotę tej służebności, co jednoznacznie przesądza o fakcie istnienia okna. Kolejnym dowodem potwierdzającym istnienie okna jest, w ocenie organu, świadectwo architekta miejskiego z dnia 23 czerwca 1897 r., zgodnie z którym budynek składa się z dwóch elementów - drewnianego parterowego domu mieszkalnego oraz nowo zbudowanej drewnianej, parterowej oficyny mieszkalnej. Organ zauważył, iż analiza każdego z tych budynków pod względem rozmieszczenia okien w ścianach pozwala na stwierdzenie, że architektonicznie i konstrukcyjnie nie są to elementy obce i nietypowe. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i W. Z., zarzucając naruszenie art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. Odwołujący się podnieśli, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...], organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do ustalenia, czy sporne otwory okienne powstały w tym samym czasie, co cały budynek, czy też w późniejszym okresie. Stwierdzili, iż jedynym dowodem na powyższe jest opinia biegłego do spraw budownictwa, powołanego przez organ, zatem nie może go zastąpić ekspertyza przedstawiona przez stronę zainteresowaną w pozostawieniu okien - taka ekspertyza jest jedynie dowodem prywatnym i musi być zweryfikowana przez niezależnego biegłego. Zdaniem odwołujących się, organ powinien z urzędu przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa, działającego na zlecenie organu. Ponadto zarzucono, w odniesieniu do przedłożonego wypisu z umowy kupna-sprzedaży z dnia 3 stycznia 1928 r. (w którym zawarte jest stwierdzenie o istniejącym prawie widoku na sąsiednią posesję), iż prawo widoku jest innym prawem niż prawo do światła, o które chodzi w niniejszej sprawie. Odwołujący się zarzucili również, że uniemożliwiono im zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy, gdyż nie zostali poinformowani o złożeniu nowych dowodów, które posłużyły organowi przy wydaniu rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i W. Z., uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w S., usytuowanej przy granicy z działką nr geod. [...] przy ul. [...]. Uzasadniając decyzję organ uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, jednakże wskazanie jako podstawy prawnej art. 104 k.p.a. i przepisu kompetencyjnego ocenił jako niewystarczające i nie mogące stanowić podstawy materialno-prawnej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie można traktować spornego budynku jako samowoli budowlanej, gdyż - jak wynika z przedłożonych dokumentów z Archiwum Państwowego - okno (z uwagi na służebność widoku) powstało wraz z realizacją budynku. Zauważył także, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu, a taką nieprawidłowością nie jest istnienie otworu okiennego w ścianie granicznej budynku, powstałego w chwili wzniesienia budynku. Organ przyznał, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi, jednak stwierdził także, iż pozbawienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi jedynego źródła oświetlenia i wentylacji również naruszałoby ww. przepisy, a sporne okno stanowi jedyne źródło oświetlenia dziennego pomieszczenia, w którym na stałe przebywają ludzie. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] – ustalił w oparciu o szereg dokumentów i ekspertyzę techniczno-budowlaną prawdopodobny czas powstania otworu okiennego, a ponadto wskazano na ustanowienie służebności widoku, która stanowi podstawę istnienia ww. otworu i oznacza akceptację takiego stanu rzeczy przez każdoczesnego właściciela działki sąsiedniej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że opinia techniczna została sporządzona przez osobę uprawnioną do wydawania tego typu ocen i ponosi ona za jej opracowanie odpowiedzialność zawodową, zatem należy uznać ją jako dowód w sprawie, świadczący o powstaniu okna wraz z budową budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i W. Z.. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 66 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący podnieśli, iż odmowa wydania decyzji nakazującej zamurowanie spornych otworów okiennych prowadzi do ograniczenia uprawnień właściciela działki niezabudowanej, przeznaczonej w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zwartą intensywną. Zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o inną podstawę prawną, a także naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przez nierozpatrzenie zażalenia na postanowienie odmawiające wydania kserokopii ekspertyzy technicznej. Ponadto, w ocenie skarżących, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek przeprowadzenia dowodu urzędowego, mającego na celu ustalenie czasu powstania spornych otworów okiennych, stosownie do zaleceń zawartych w wyroku Sądu, a takiego dowodu nie może zastąpić ekspertyza przedstawiona przez stronę postępowania. Skarżący zarzucili również, że zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do ww. dowodu, gdyż odmówiono im wydania kserokopii ekspertyzy, a samo poinformowanie na rozprawie administracyjnej o takim dowodzie nie spełnia przesłanek zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym. Wskazano także, iż wypis z umowy kupna-sprzedaży z dnia 3 stycznia 1928 r. zawiera oświadczenie o istniejącym prawie widoku na sąsiednią posesję bez wskazania, czy sąsiednia nieruchomość jest obciążona tym prawem. Ponadto stwierdzono, że prawo widoku jest innym prawem, niż prawo do światła, o które chodzi w niniejszej sprawie, gdyż z przepisów Kodeksu Napoleona odnoszących się do praw sąsiedzkich nie da się wyprowadzić tezy, iż prawo widoku dotyczyło doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i odmówiono wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w S., usytuowanej przy granicy z działką nr geod. [...] przy ul. [...]. Na wstępie należy podnieść, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie były związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]. Zgodnie z powyższym wyrokiem, rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy było ustalenie, czy sporne okno powstało w tym samym czasie, co cały budynek. W ocenie Sądu, organy obu instancji uwzględniły w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wskazania zawarte w powyższym wyroku. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczno-budowlana, sporządzona przez inż. M. K., pozwala bowiem określić prawdopodobny czas powstania spornego otworu okiennego. Z treści ekspertyzy wynika, że dokonano odkrywki na styku ościeżnicy drewnianej okna ze ścianą z bali drewnianych, ze szczególnym zwróceniem uwagi na sposób połączenia ościeżnicy ze ścianą. W odkrywce stwierdzono, że końce bali ściany zakończone są czopami wchodzącymi w wyżłobiony kanalik (felc) w plecach ościeżnicy, a takie połączenia występują w rzemiośle ciesielskim w dawnych budynkach, rzadziej stosowane są obecnie. Dociekano różnicy wieku drewna w balach ściany i ościeżnicy okna i w wyniku skrobania lica powierzchni bali ścian i lica ościeżnicy stwierdzono, iż istnieją takie same zestarzenia włókien drewna. Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że ościeżnica okna została wykonana w pierwotnej budowie budynku. Należy również podzielić stanowisko organów obu instancji, iż do ustalenia daty powstania spornego otworu okiennego przyczyniła się także dokumentacja w postaci odpisu aktu notarialnego z dnia 3 stycznia 1928 r., zawierającego zapis o służebności widoku. Istotę tej służebności stanowiło bowiem istnienie okna, co potwierdza orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1945 r. sygn. akt IC 374/45, zgodnie z którym służebność światła i widoku polega na prawie korzystania z widoku na sąsiednią posiadłość i urządzenia w murze niewspólnym, przytykającym bezpośrednio do tej posiadłości, wychodzących na nią otworów okiennych lub innych, bez zachowania przepisów art. 676-680 Kodeksu Napoleona i pociąga za sobą prawo zakazania sąsiadowi wznoszenia budowli w sposób tamujący korzystanie z powyższych okien lub innych otworów. Organ odwoławczy prawidłowo podał jako podstawę prawną odmowy wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), umożliwiający nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazany przez skarżących art. 66 Prawa budowlanego służy bowiem usunięciu nieprawidłowości powstałych podczas użytkowania obiektu, natomiast istnienie otworu okiennego w ścianie granicznej budynku, powstałego w dacie budowy budynku, nie stanowi nieprawidłowości, którą można usunąć w tym trybie. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż powołując odmienną podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji działał w ramach uprawnienia, wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 1278/88, zgodnie z którym kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W odniesieniu do zarzutów skargi należy wskazać, że sporządzenie ekspertyzy przez osobę posiadającą uprawnienia w tym zakresie oraz ponoszącą odpowiedzialność zawodową za opracowanie opinii pozwala na uznanie jej jako dowodu w sprawie. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja zawarta w skardze, iż organy nadzoru budowlanego miały obowiązek przeprowadzenia dowodu urzędowego w celu ustalenia, czy sporne otwory okienne powstały w tym samym czasie, co cały budynek, czy też w późniejszym okresie. W sytuacji przedstawienia przez stronę postępowania stosownej ekspertyzy, organ nie był zobowiązany do tego, aby powołać dowód w postaci opinii biegłego z zakresu budownictwa, działającego na jego zlecenie. Art. 75 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks Postępowania Administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu. W przepisach k.p.a. nie ma podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych, co podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91 (ONSA 1992 r., Nr 2, poz. 45), zgodnie z którym ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a. W wyroku z dnia 9 marca 1989 r. sygn. akt II SA 961/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 33) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że w świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Ograniczenia takie muszą wynikać wprost z przepisu prawa. Skarżący zarzucili również, że zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do dowodu w postaci ekspertyzy, gdyż odmówiono im wydania jej kserokopii z akt, a ponadto organ drugiej instancji nie rozpatrzył wniesionego przez nich zażalenia na postanowienie odmawiające wydania kserokopii ekspertyzy technicznej. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że art. 73 § 1 k.p.a. stwarza stronom możliwość przeglądania w każdym stadium postępowania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Gwarancje wynikające z ww. przepisu prawnego przysługują stronom również w postępowaniu odwoławczym, a zatem skarżący mieli możliwość zapoznania się z treścią ekspertyzy techniczno-budowlanej także w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Ponadto, z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył zażalenie H. i W. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] września 2007 r. odmawiające wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów (ekspertyzy technicznej wraz z załączonymi dokumentami) gdyż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał on w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Zarzuty podniesione przez skarżących nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a zatem należy stwierdzić, iż nie została naruszona w niniejszym postępowaniu zasadna czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania, zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko skarżących w przedmiocie niezgodności lokalizacji kwestionowanego otworu okiennego z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), określającym minimalną odległość od granicy nieruchomości budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy, jednakże w niniejszej sprawie kontrolowana decyzja nie może podlegać ocenie ze względu na treść tego przepisu. Jak bowiem ustalono w ramach postępowania wyjaśniającego, a ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu, sporny otwór okienny wykonano wraz z wzniesieniem budynku pod koniec XIX wieku i był on objęty służebnością widoku. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.