VII SA/Wa 302/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. S. i I. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2009r., znak [...], nakazującą w/w rozbiórkę realizowanego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. C. [...] w L., przy granicy z działką nr [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było przekonanie organu, iż kontrolowane w trybie stwierdzenia nieważności decyzje nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], stanowił przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Następnie podniósł, iż zgodnie z ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Organ nadzoru zauważył, iż w przedmiotowej sprawie sporna budowa jest niezgodna z przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz planem zagospodarowania przestrzennego. Powołał się przy tym na ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2009 r., z której wynika, że na działce inwestorów zlokalizowany jest budynek mieszkalny z dwoma garażami. W narożniku działki od strony południowej na granicy z działką nr [...] inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 x 6,20, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonano fundament betonowy oraz ściany z bloczków gazobetonowych do wysokości sześciu warstw pustaków. Podczas kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Dalej, organ wskazał, iż inwestor w dniu 25 lipca 2008 r. dokonał w Urzędzie Miasta L. zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, jako termin rozpoczęcia budowy wskazując datę 22 sierpnia 2008r. Jednakże z akt sprawy wynika, że data rozpoczęcia budowy została mylnie podana, albowiem budowę fundamentów spornego budynku gospodarczego, zakończono w 2002 r. Fakt ten wynika zarówno z oświadczenia M. S. (notatka służbowa z dnia 03.08.2009r.) jak również z mapy inwentaryzacji budynku mieszkalnego L. ul. C. [...], wykonanej przez G. w dniu 10 września 2002 r., na której uwidoczniono sporną inwestycję. Z adnotacji Urzędu Miejskiego w L. Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej umieszczonej na wskazanej mapie inwentaryzacyjnej wynika, że "wyeksponowane na niniejszej mapie obiekty zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 września 2002 r. zaewidencjonowanego pod numerem [...]". Zdaniem organu nadzoru, świadczy to o tym, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane dotyczące budynku gospodarczego w 2002r., nie posiadał zgłoszenia, które wpłynęło do Urzędu Miasta L. dopiero w dniu 25 lipca 2008 r. Co więcej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż usytuowanie spornego budynku gospodarczego w granicy z działką nr [...] narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany przepis § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 stanowi bowiem, że "jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271- 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Organ zauważył, iż postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], Prezydent Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku A. S., odmówił udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie warunków technicznych wynikających z wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające usytuowanie budynku gospodarczego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na działce nr [...] przy ul. C. [...] w L., bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. Konkludując organ nadzoru stwierdził, iż w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że sporny budynek gospodarczy jest zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej oraz narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, brak było podstaw prawnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, w związku z tym nakaz rozbiórki w/w budynku gospodarczego był uzasadniony i zgodny z prawem. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili I. S. i A. S.. Nie zgodzili się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż budowę budynku gospodarczego rozpoczęto przed 2002 r. Wskazali, iż starając się o pozwolenie na budowę mieszkania został przedstawiony projekt przewidujący dwa garaże zespolone z budynkiem głównym. Pracownicy Wydziału Budownictwa godzili się na wybudowanie tylko jednego garażu. Na interwencję pracownik w/w urzędu zasugerował aby drugi garaż został pobudowany obok budynku głównego i wskazał miejsce zabudowy. Budynek główny został pobudowany z jednym garażem, zalano zaś fundament pod drugi garaż w miejscu wskazanym przez pracownika wydziału budownictwa. Przed rozpoczęciem zalewania fundamentów zostało uzgodnione z sąsiadem, że on także na swojej działce pobuduje w tym miejscu garaż w ten sposób by oba garaże stykały się ze sobą. Po tych uzgodnieniach uzyskano zgodę Wydziału Budownictwa na pobudowanie drugiego garażu, wcześniej zabronionego, przylegającego do budynku mieszkalnego. Wobec pobudowania drugiego garażu odstąpiono od budowy garażu obok budynku gdyż nie był on już potrzebny. Ściana fundamentu na granicy była wykorzystana jako fundament płotu, a pozostałe ściany na działce, jako utwardzenie działki. Po upływie zaś ponad 6 lat zaszła konieczność wybudowania budynku gospodarczego do przechowywania różnych przedmiotów niezbędnych na działce i w domu, wykorzystano więc ten wcześniejszy fundament. Zdaniem strony, nie można jednak mówić, że budowa tego budynku rozpoczęła się w 2002 r. lub wcześniej. Zgłoszenie zamiaru wybudowania budynku gospodarczego zostało zgłoszone do Wydziału Budownictwa, dopiero po upływie miesiąca od zgłoszenia rozpoczęła się budowa. Sprzeciw zaś został zgłoszony znacznie po terminie i nie obowiązuje. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, ponawiając argumentację w nim zawartą. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyli I. S. i A. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponownie wskazali, iż twierdzenie organu nadzoru, że budowa budynku gospodarczego jest kontynuacją budowy garażu od 2002r jest całkowicie bezpodstawne i błędne. Upływ czasu i zgłoszenie na inny rodzaj budynku przemawiają za tym, że budowę budynku gospodarczego rozpoczęto po zgłoszeniu tego zamiaru organom budowlanym. Podnieśli, także iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], którą stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] i Wojewody [...] o zgłoszeniu sprzeciwu. Zdaniem strony, decyzja ta zmieniła stan prawny sprawy powodując, iż skoro nie było sprzeciwu to budowa jest legalna. W takiej zaś sytuacji nie można zarzucać inwestorowi, że pobudowany budynek narusza jakiekolwiek przepisy budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W toku postępowania nadzwyczajnego organ nadzorczy jest związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a., ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić zgodnie z art. 107 k.p.a. Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym stanowił przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z w/w przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. W przedmiotowej sprawie, sporna budowa wymagała zgłoszenia na budowę, gdyż powierzchnia zabudowy obiektu wynosiła 22,94 m2 (3,70 x 6,20m). Stosownie zaś do przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak ustalił organ, w dniu 25 lipca 2008 r. inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego w Urzędzie Miasta L. Jako termin rozpoczęcia budowy inwestor zgłosił datę 22 sierpnia 2008 r., jednakże budowę fundamentów spornego budynku gospodarczego, wykonano wcześniej przed dokonaniem zgłoszenia tj. w 2002r., co wynika z oświadczenia M. S. (notatka służbowa z dnia 3 sierpnia 2009 r.), jak również z mapy inwentaryzacji budynku mieszkalnego L. ul. C. [...], wykonanej przez G. w dniu 10 września 2002 r., na której uwidoczniono sporną inwestycję. Z adnotacji Urzędu Miejskiego w L. Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej umieszczonej na wskazanej mapie inwentaryzacyjnej wynika także, że "wyeksponowane na niniejszej mapie obiekty zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16.09.2002r. zaewidencjonowanego pod numerem [...]". Z przedstawionych ustaleń wynika zatem, że inwestor rozpoczynając roboty budowlane dotyczące budynku gospodarczego w 2002r., nie posiadał zgłoszenia, które wpłynęło do Urzędu Miasta L. dopiero w dniu 25 lipca 2008 r. Ponadto, jak również ustalił organ, usytuowanie spornego budynku gospodarczego w granicy z działką nr [...] narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany przepis § 12 ust 1 pkt 1 i 2 stanowi, że "jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: - 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, - 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. odmówił udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie warunków technicznych wynikających z wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające usytuowanie budynku gospodarczego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na działce nr [...] przy ul. C. [...] w L., bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. Należy powtórzyć za organem, iż w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że sporny budynek gospodarczy jest zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej oraz narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie brak było podstaw prawnych do zalegalizowania przedmiotowej, samowoli budowlanej, w związku z tym nakaz rozbiórki w/w budynku gospodarczego był uzasadniony i zgodny z prawem. Tym samym nie można postawić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r., znak [...]. Prawidłowo organ ustalił, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, iż bez znaczenia dla prawidłowości podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, jest okoliczność, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], zgłaszającej sprzeciw, w związku ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 25 lipca 2008 r., na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Zauważyć trzeba, iż stwierdzenie nieważności decyzji wnoszącej sprzeciw nastąpiło ze względów formalnych, nie oznaczało, także iż dokonana została legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego. Brak wniesienia sprzeciwu, nie oznacza wcale, iż organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest prawa do działania, w przypadku gdy inwestycja zrealizowana jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.