VII SA/Wa 3022/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...][...] z dnia [...].06.2012 r" nakazującej właścicielowi budynku E. B. opróżnienie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz zarządzającej wydzielenie strefy zagrożenia, umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania budynku, wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku, usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmastowej wykonalności. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, materiał zgromadzony w aktach sprawy, w tym protokoły przeprowadzonych przez organ powiatowy oględzin łącznie z załączonym materiałem zdjęciowym, jak również oświadczenie P. B. i właścicielki obiektu E. B. potwierdzają zły stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Ponadto przedstawiciel organu powiatowego w trakcie przeprowadzonych w dniu [...].06.2012 r. stwierdził stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia stwierdzając, iż budynek stwarza zagrożenie z uwagi na nieszczelność pokrycia dachowego jak również i dach grozi zawaleniem, co grozi zwarciem instalacji elektrycznej. Organ wskazał, ze zagrożenie może powodować stan techniczny instalacji gazowej i urządzeń (kotły gazowe), kuchenka gazowa i niedrożność przewodów kominowych na które to instalacje brak jest przeglądów aktualnych. W związku z powyższymi ustaleniami oraz zagrożeniem zawaleniem się dachu budynku organ powiatowy nakazał opróżnienie przedmiotowego obiektu. Nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania wydawany jest jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku, który został potwierdzony materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. W przypadku stwierdzenia zaistnienia takiego niebezpieczeństwa organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego. Stanowi o tym wyraźnie dyspozycja art. 68 pkt 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, jest to sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. W skardze skierowanej do Sądu E. B. podniosła,że ustalenia organu są nieścisłe. Wskazała, że w ustaleniach organów pojawia się stwierdzenie o złym stanie technicznym instalacji gazowej, co Jej nie jest zgodne z rzeczywistością. Instalacja w żadnej części nie wykazuje usterek ani zaniedbań. Również zdaniem Skarżącej błędne są ustalenia organu dot. przewodów kominowych. Skarżaca podniosła również, że zły stan dachu faktycznie ma miejsce, ale nie uzasadnia to wydania nakazu opróżnienia budynku bowiem budynek składa się z wielu pomieszczeń, z których tylko jedno może stwarzać realny problem, który należałoby raczej traktować jako niedogodność a nie jako zagrożenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organamiadministracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą właścicielowi budynku E. B. opróżnienie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz zarządzającą wydzielenie strefy zagrożenia, umieszczenie zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania budynku, wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzja o opróżnieniu budynku zapadła na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, który to przepis odnosi się do stanu technicznego budynku stwarzającego bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ( np. bezpieczeństwa konstrukcji lub bezpieczeństwa pożarowego). Zgodnie z treścią tego artykułu, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Mając na względzie treść art. 68 oraz materiał dowodowy, którym dysponował organ nadzoru budowlanego istnieją wątpliwości czy okoliczności faktyczne sprawy wypełniały dyspozycji wskazanego artykułu. Nałożenie obowiązków na podstawie art. 68 może mieć miejsce (a nawet powinno) w sytuacji, gdy budynek z przeznaczeniem na pobyt ludzi grozi bezpośrednim zawaleniem, a z akt administracyjnych sprawy (a dokładnie: protokołu oględzin) nie wynikało, aby taka sytuacja miała w tym przypadku miejsce t Cytowany powyżej art. 68, stanowiący podstawę materialno prawną weryfikowanej decyzji, jest jasny w swej treści i nie budzi żadnych problemów interpretacyjnych. Nadto, ma charakter bezwzględny, bo nie pozostawia organowi żadnej swobody w działaniu, a skutek jego zastosowania jest dość surowy, bo oznacza w istocie zakaz użytkowania obiektu. Przy czym, z unormowania tego wynika także, iż ustaleń dotyczących stanu technicznego obiektu (poprzedzających zastosowanie art. 68) organ dokonuje na podstawie protokołu oględzin (pkt 1). Sprawa zakończona weryfikowaną decyzją dotyczy bezspornie budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale stan techniczny budynku wskazany w protokole oględzin nie wskazuje jednoznacznie na to, aby wymagał on działania organu w oparciu o art. 68. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny w dniu [...] 06.2012 r. i stwierdził stan zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia stwierdzając, iż budynek stwarza zagrożenie z uwagi na nieszczelność pokrycia dachowego jak również i dach grozi zawaleniem, co grozi zwarciem instalacji elektrycznej. Organ wskazał również , że zagrożenie może powodować także stan techniczny instalacji gazowej i urządzeń (kotły gazowe), kuchenka gazowa i niedrożność przewodów kominowych na które to instalacje brak jest przeglądów aktualnych. To w związku z powyższymi ustaleniami oraz zagrożeniem zawaleniem się dachu budynku organ powiatowy nakazał opróżnienie przedmiotowego obiektu lecz zły stan techniczny nie uzasadnia jeszcze interwencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego. Przesłanką bezwzględną zastosowania tego przepisu jest bowiem stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zawalenia się budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Stwierdzenia takiego organ winien dokonać w sposób nie budzący wątpliwości na podstawie przeprowadzonych oględzin i własnych czynności dowodowych z których by wynikało to bezpośrednie zagrożenie dla całego obiektu a tego brak jest w ustaleniach organu. W protokole z oględzin tego organu brak bowiem zapisu - uwagi, iż przedmiotowy budynek bezpośrednio grozi w całości zawaleniem. Decyzja nakazująca właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie budynku lub jego wyłączenie z użytkowania w całości lub w części i w określonym terminie, powinna być poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru oględzin stanu budynku i protokolarnym stwierdzeniem wystąpienia realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Wyłączenie z użytkowania budynku lub jego części powinno wynikać z zaistniałego i rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, spowodowanego złym stanem technicznym budynku. Wydanie decyzji nakazującej opróżnienie budynku powinno poprzedzać przeprowadzenie postępowania przez organ orzekający, wymaganego ze względu na skutki tej decyzji. Ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należą do organów nadzoru budowlanego, opartych na dokonanych wcześniej oględzinach obiektu. Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 68 Prawa budowlanego organ orzekający zobligowany jest jednak podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniając przy tym fakt, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zasady te odnoszą się również do organu odwoławczego. Tymczasem ,zdaniem Sądu, protokół kontroli obiektu oraz stanowisko pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazują niewątpliwie na zły stan techniczny budynku. Przy czym, z treści protokołu kontroli nie wynika jednoznacznie, że cały budynek przy ul. [...] w [...] bezpośrednio grozi zawaleniem. Omawiany protokół oprócz przedstawienia w nim stanu technicznego budynku, nie stanowi kategorycznie, że budynek grozi bezpośrednio zawaleniem. Nie dostrzegłszy powyższego, organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy który przedwcześnie przesądził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego odnośnie całego budynku. Zdaniem Sądu, pomocne w wyjaśnieniu stwierdzonych rozbieżności mogło być powołanie przez organ biegłego, który oceniłby rzeczywisty stan techniczny budynku. Sąd zwraca również uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. W świetle tego przepisu, obowiązkiem organu w ramach uzasadnienia podjętej decyzji, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania a w tym przypadku w treści odwołania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów, tak jak to miało miejsce w tej sprawie był głównym zarzutem skargi wniesionej do Sądu i stanowi w przekonaniu Sądu, naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podnieść również należy, że strona skarżąca na rozprawie przedłożyła opinię mistrza kominiarskiego z dnia [...] stycznia 2013r. z której wynika, że przewody kominowe oraz wentylacja kuchni działają sprawnie a komin ponad dachem w stanie dobrym. Strona podniosła również że nie jest w stanie dokonać remontu z uwagi na sytuację majątkową. Mieszka nadal z synem w obiekcie nieogrzewanym, ponieważ nie stacją na ogrzanie obiektu. Reasumując, Sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż nie mógł on stanowić dostatecznej podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Z cytowanego na wstępie rozważań przepisu art. 68 Prawa budowanego wynikał dla organu nadzoru budowlanego obowiązek rzetelnego i nie budzącego wątpliwości ustalenia, czy faktycznie budynek objęty niniejszym postępowaniem bezpośrednio grozi zawaleniem. Dopiero niesporne ustalenie tej okoliczności mogło stanowić podstawę do wydania decyzji w tym trybie. Skoro jak zostało to już stwierdzone, ustalenia w tym zakresie budzą uzasadnione wątpliwości to konieczne było, w ocenie Sądu, wyeliminowanie decyzji II instancji z obrotu prawnego w celu umożliwienia mu uzupełnienia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy o ustalenia dot. zaistnienia stanu bezpośredniego zagrożenia a więc ustalenia czy rzeczywiście występuje w niniejszej sprawie zagrożenie pożarowe z uwagi na wadliwą instalację gazową oraz czy istnieje potrzeba opróżnienia w całości budynku przeznaczonego na pobyt ludzi w wyniku istniejącego bezpośredniego zagrożenia zawaleniem obiektu. Z tych wszystkich powodów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c", art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 ustawy. Stosownie do treści art. 152, Sąd stwierdził ponadto, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.