VII SA/Wa 3024/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., cyt. dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek z dnia 23 maja 2012 r. P. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w G. M. i A. F. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu daszków zabezpieczających wzdłuż elewacji frontowej oraz zamurowaniu otworów drzwiowych i okiennych od strony podwórka w nie użytkowanym budynku usytuowanym przy ul [...] z uwagi na zły stan techniczny obiektu – odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, 2016 z późn. zm.), nakazał M. i A. F. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu daszków zabezpieczających wzdłuż elewacji frontowej oraz zamurowaniu otworów drzwiowych i okiennych od strony podwórka w nie użytkowanym budynku usytuowanym przy ul [...] z uwagi na zły stan techniczny obiektu. Organ stwierdził, na podstawie przeprowadzonej kontroli, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych. Z uwagi na uchylanie się zobowiązanych od wykonania nałożonych obowiązków, organ wszczął postępowanie egzekucyjne, a po uzyskaniu informacji o zbyciu nieruchomości na rzecz P. F., wszczął postępowanie egzekucyjne wobec niego, jako właściciela budynku mieszkalnego przy ul [...] w G. Wnioskiem z dnia 23 maja 2012 r. skarżący – P. F. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie wykonania robót budowlanych zarzucając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 66 prawa budowlanego oraz podnosząc, że nakaz wygasł w dniu sprzedaży ww. nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że weryfikowana decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Zgodnie z powołaną regulacją w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Podkreślił, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Strona we wniosku jako podstawę do stwierdzenia nieważności wskazała rażące naruszenie art. 66 ustawy prawa – Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa należy odróżnić od "zwykłego", tj. niekwalifikowanego naruszenia prawa, które nie powoduje nieważności rozstrzygnięcia.. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się naruszenie konkretnego przepisu prawnego, którego treść da się ustalić w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Za rażące naruszenie prawa uważa się także istotne naruszenie przez organ administracji publicznej ram swobodnej oceny konserwacji, jakie mogą zostać orzeczone, przyznanej temu organowi przez ustawodawcę. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie art. 66 prawa budowlanego ma na celu usunięcie nieprawidłowości powodujących zły stan techniczny obiektu. Kategoryczne sformułowanie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z określonych w tym przepisie przesłanek. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika bezspornie, że w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nieużytkowany budynek mieszkalny był złym stanie technicznym, a właścicielami nieruchomości byli M. i A. F. Nakazane prace miały zabezpieczać obiekt, aby nie stwarzał bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji podnosząc, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, które upatrywał w błędnym wydaniu decyzji z art. 66 bez oceny technicznej całego budynku oraz w nie wydaniu obecnemu właścicielowi nieruchomości nowej decyzji administracyjnej na podstawie art. 68 prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] i wydanie nowej decyzji administracyjnej na podstawie art. 68 prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że z akt sprawy niewątpliwie wynika, że budynek usytuowany przy ul. [...] w G. znajdował się w złym stanie technicznym oraz powodował zagrożenie życia, zdrowia ludzi, środowiska oraz bezpieczeństwa mienia. Okoliczności te potwierdzają dowody zebrane przez organ orzekający w sprawie w toku postępowania wyjaśniającego, w tym dowód oględzin przeprowadzony w dniu 24 marca 2005 r. Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku oraz wynikający z niego stan zagrożenia obligował organ wydania na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane, nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. GINB podkreślił, że decyzje wydane na podstawie ww. przepisu mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi określona w treści przepisu przesłanka, to organ nadzoru budowlanego, jest nie tylko uprawniony, lecz także zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy uznał je za niezasadne podkreślając, że organ rozstrzygając sprawę w trybie nieważnościowym nie rozstrzyga co do istoty (merytorycznie), nie prowadzi postępowania dowodowego, jak to czyni w trybie zwykłym. Weryfikacja ostatecznej decyzji dokonywana jest wyłącznie pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie wypełniają przesłanek określonych w tym przepisie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. F.domagając się uchylenia trzech decyzji: Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]. Wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...]lipca 200r. Powtórzył argumenty z odwołania, że organ winien wydać decyzję z art. 68 prawa budowlanego, zarzucił brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Postawił zarzuty naruszenia przepisów: art. 66 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwe załatwienie sprawy, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organu odwoławczego, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w G. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu daszków zabezpieczających wzdłuż elewacji frontowej oraz zamurowaniu otworów drzwiowych i okiennych od strony podwórka w nie użytkowanym budynku usytuowanym przy ul [...] z uwagi na zły stan techniczny obiektu. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła. Kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), zgodnie z którym (na dzień wydania decyzji) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3, organ nadzoru budowlanego jest zmuszony do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z akt przedmiotowej sprawy wynikało, że budynek usytuowany na działce przy ul. [...] w G. jest w złym stanie technicznym. Ustaleń dokonano na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2005 r. Należy zgodzić się z organem, że z opisu stanu budynku w sposób niewątpliwy wynika, że jego nieodpowiedni stan techniczny stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Celem przepisu art. 66 prawa budowlanego jest utrzymanie prawidłowego stanu obiektu. Dlatego stwierdzenie wystąpienia jednej z przesłanek ww. przepisu, powoduje, że organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do nakazania usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Tym samym zasadne było nakazanie robót budowlanych, które likwidowały stan zagrożenie zdrowia i życia dla postronnych przechodniów ul. [...]. Oceniając więc nałożony na tej podstawie obowiązek skierowany do ówczesnych właścicieli w kontekście prowadzonego postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydania decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w sprawie powinna być wydana decyzja z art. 68 prawa budowlanego, należy wskazać, że przesłanką do zastosowania art. 68 stanowi ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ustalenia organu były inne, stwierdzono zły stan techniczny, ale nie stwarzający bezpośredniej groźby zawalenia budynku. Z uwagi na powyższe Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nakazująca właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w G. wykonanie wskazanych w tej decyzji robót budowlanych, nie jest obarczona żadną z wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.