VII SA/Wa 3026/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. Ł. i W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...], którą zatwierdzono projekt budowlany segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. opracowanego [...] listopada 2011 r. oraz udzielono W. J.i B. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu budowy tego budynku - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn zm.) zatwierdził projekt budowlany segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. opracowanego [...] listopada 2011 r., oraz udzielił W. J. i B. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] obręb [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu budowy tego budynku. 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w osiedlu S. w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] marca 2005 r. postanowienie nr [...], a następnie w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem prawomocnym z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2260/07 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], który ponownie rozpatrując sprawę wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jednoznacznie wskazał, że należy przeprowadzić oględziny przedmiotowej inwestycji w związku z wnioskami W. J. i B. Ł., właścicieli działki nr ew. [...] oraz, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. ocenił, iż w aktach sprawy znajdują się projekty budowlane, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że z akt sprawy wynika bezsporny tytuł prawny inwestorów do nieruchomości na której pobudowano sporny budynek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać oceny zgromadzonej dokumentacji i na tej podstawie kontynuować postępowanie legalizacyjne lub wezwać do uzupełnienia dokumentów. Organ wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, że w obiegu prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którym W.J. i B.Ł. zostali zobowiązani do przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących samowolnej budowy przedmiotowego segmentu mieszkalnego. W dniu [...] maja 2011 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości i w protokole stwierdził, że na działkach nr ew. [...] do [...] przy ul. K. od nr [...] do nr [...] w W. usytuowany jest budynek mieszkalny o sześciu wyodrębnionych lokalach mieszkalnych. Przedmiotowy segment, znajdujący się na działce nr [...] jest w stanie surowym otwartym, pokryty dachem, otynkowany. Ściany wydzielające segment mieszkalny są wykonane z bloczków pianobetonowych gr. 24 cm, segment posiada samodzielne wejście i wjazd do garażu z ul. K.. Ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest segmentem mieszkalnym stanowiącym wyodrębnioną funkcjonalnie, lecz nie konstrukcyjnie część budynku szeregowo - mieszkalnego jak to określił autor projektu budowlanego, którego kserokopię złożyli W. J. i B. Ł.. Inwestorzy wypełnili obowiązek nałożony tym postanowieniem i przedłożyli 4-egzemplarze projektu budowlanego zamiennego segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w W. sporządzonego w zakresie architektury i zagospodarowania terenu przez mgr inż. arch. O. C. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. postanowienie nr [...], którym ustalono opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy segmentu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], stanowiącego własność W. J. i B. Ł., przy ul. K. w W. w wysokości 50.000 zł, na które z zachowaniem ustawowego terminu zażalenie złożył W. J., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał mocy to postanowienie. W dniu [...] kwietnia 2012 r. W. J. wpłacił w/w opłatę legalizacyjną. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że istnieje możliwość legalizacji obiektu i zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz zgodna jest z ustaleniami znajdującej się w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Jak stwierdził organ, w art. 49 stanowiącym kontynuację przepisów art. 48, została uregulowana procedura legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest zobowiązany zbadać: (1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; (3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, takie postanowienie wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. Organ wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie W. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. poddał analizie całość zebranego materiału dowodowego, nie dopatrzył się żadnych uchybień czy nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wobec powyższego oraz faktu, iż W. J. wpłacił opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy segmentu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], stanowiącego własność W. J. i B. Ł., przy ul. K. w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobligowany był do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i w tym przypadku do zezwolenia na wznowienie robót z uwagi na fakt, iż nie są one zakończone w oparciu o przepis w myśl art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował wydając zaskarżoną decyzję przepis art. 48 ust. 4 pkt 2, który ma zastosowanie w przypadkach kiedy budowa została zakończona co w przedmiotowej sprawie, jak wskazano powyżej, nie ma miejsca. Zdaniem organu, zarzuty zawarte w odwołaniu, szczególnie w świetle deklaracji chęci zalegalizowania w/w inwestycji oraz wpłacenia opłaty legalizacyjnej są niezrozumiałe. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie materiału dowodowego, która nie wykazała innych uchybień czy nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji stwierdził, iż nałożony obowiązek jest zasadny a w związku z błędną podstawą prawną zastosowaną przez organ pierwszej instancji należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Obszerną skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. J. i B. Ł.. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą zatwierdzono projekt budowlany segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. oraz udzielono W. J. i B. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu budowy tego budynku - i na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn zm.) zatwierdził projekt budowlany segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...], [...],[...]i [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. oraz udzielił W. J. i B. Ł. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie segmentu mieszkalnego na działce nr ew. [...] obręb [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu budowy tego budynku. 3.1. Dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem nie może być dokonywana dowolnie, lecz w określonej kolejności. W pierwszej kolejności dokonywana jest kontrola zaskarżonej decyzji oraz postępowania, które ją poprzedziło - pod względem ważności, czyli sprawdzenia, czy nie zaistniały wady powodujące nieważność decyzji. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny kontroluje przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, a dopiero w ostatniej kolejności należy badać przestrzeganie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 460-461). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesiono w skardze, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3.2. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Zasada ta oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, a z zasady tej wyprowadza się m. in. obowiązek przestrzegania zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa. Zatem, tak jak od ustawodawcy należy oczekiwać jasnych i konkretnych przepisów prawnych, tak od organów administracji publicznej należy oczekiwać, że wydawane przez nie decyzje będą jasne, precyzyjne, zrozumiałe i oparte o właściwą podstawę prawną. Rozstrzygnięcia decyzji nie można się domyślać czy też wnioskować (wyprowadzać) z treści uzasadnienia tej decyzji - rozstrzygnięcie powinno być wyrażone jasno i precyzyjnie, w oparciu o właściwą normę prawną (przepis prawny). Równocześnie, zdaniem Sądu, wskazanie przez organ administracji publicznej podstawy prawnej decyzji powinno zostać dokonane w taki sposób, aby podstawa prawna nie podlegała żadnym domysłom. 3.3. W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji, i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekł co do istoty sprawy, wskazując, że "organ I instancji błędnie zastosował wydając zaskarżoną decyzję przepis art. 48 ust. 4 pkt 2" - chociaż pkt 2 ust. 4 art. 48 nie ma w ustawie Prawo budowlane, natomiast organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, organ drugiej instancji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał "art. 49 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego" - chociaż pkt 4 w ust. 1 art. 49 ustawy Prawo budowlane - nie ma, oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - nie powołując w żadnej podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż organ drugiej instancji przywołując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie wymienił działki nr ewid. [...], nie wyjaśniając dlaczego, pominął ją również w swoim rozstrzygnięciu zmieniającym. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego w osnowie zaskarżonej decyzji wskazywał nieruchomości z obrębu "[...]", natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazywał nieruchomości z obrębu "[...]". Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić zaś należy, iż jest ono zbyt lakoniczne, zbyt ogólnie odnosi się do zarzutów odwołania, i nie wyjaśnia w sposób wystarczający, co nie znaczy obszerny, motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to jest niespójne, niejasne i nieprecyzyjne. 3.4. Odnosząc się do decyzji organu pierwszej instancji wskazać należy, iż jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona - chociaż organ orzekł nie tylko o zatwierdzeniu projektu budowlanego, lecz również udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o czym mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1, lecz tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ nie powołał. Zauważyć również należy, iż uzasadnienie niczego w tej kwestii nie wyjaśnia, bowiem organ stwierdza tylko, że "w związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane zatwierdza przedłożony projekt budowlany". 3.5. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na powołaniu podstawy prawnej w decyzji (każdej) i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wyjaśnieniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zaś dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, czyli zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, a zwłaszcza wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Podkreślić również należy, iż rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone jasno w osnowie decyzji. IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza określone przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.