VII SA/Wa 303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi U. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku U. R. oraz M. R.- reprezentowanych przez r. pr. A. S., o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. oraz M. O. pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w miejscowości N. I., gmina L., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sprostowano oczywisty błąd pisarski w decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w miejscowości N. I., gmina L. O stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., wystąpili U. R. oraz M. R. Po zapoznaniu się z treścią wniosku Wojewoda M. stwierdził, że dla niniejszej sprawy kluczową jest okoliczność, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09 (oddalającym skargi kasacyjne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/08, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]) jednoznacznie wskazano, że U. R. nie legitymuje się przymiotem strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) organ wskazał, że będąc związanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, że U. R. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Ponadto analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P., nie posiada również M. R. Z uwagi na fakt, że U. R. oraz M. R. nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nie posiadają oni również interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., przez co po stronie wnoszących brak jest czynnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia takiego postępowania. W konsekwencji organ wskazał, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 61a Kpa. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli U. R. i M. R., reprezentowani przez radcę prawnego A. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ wskazał, że wnioskodawcy U. R. i M.R. - nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego postanowienia Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]. U. R. i M.R. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w N. I. Decyzja Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], była już przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. W wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, wydanym na gruncie ww. postępowania nieważnościowego, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny przesądził, że U. R. nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. Stosownie zaś do treści przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przesądzenie we wcześniejszym prawomocnym wyroku określonej kwestii wyklucza zatem możliwość późniejszego jej badania, a podmioty stosujące prawo są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego związane. Mając zatem na uwadze wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał należy, że U. R. nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. W związku z powyższym oraz mając na uwadze fakt, że M. R. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ewid. [...] (a więc z tytułu posiadania prawa współwłasności tej samej działki, na której prawo własności powołuje się U. R.), bezspornym jest, że M. R. również nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na okoliczność, że U. R. i M. R. nie posiadają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r., nie posiadają oni również przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., prostującego z urzędu decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. W świetle powyższego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...]. Skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie wnieśli U. R. i M. R. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: 1. art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący wywodził interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], na podstawie odmiennych okoliczności prawnych oraz faktycznych dotyczących zmiany warunków hydrologicznych na działce skarżącego związanych z inwestycja tj. na podstawie art. 28 ust. 2 w .zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 i., prawo wodne, podczas gdy w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2009 r., (sygn. II OSK 586/09) oraz w decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] zakwestionowano interes skarżącej U. R. do domagania się stwierdzania nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. był rozpatrywany w zakresie zgłoszonego zarzutu braku wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenie art. 61a k.p.a. polegającego na odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, 2. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne przez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których zakwestionowano na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego interes prawny skarżącej oraz M. R. jako właściciela nieruchomości sąsiadującej do nieruchomości na której była realizowana inwestycja w związku ze zmianą warunków hydrologicznych na działce wnioskodawców związanych z inwestycją, a oparto się wyłącznie na ocenie prawnej interesu prawnego skarżącej zawartej w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2009 r., (sygn. II OSK 586/09) 3. przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, na podstawie ustaleń wskazanych w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2009 r. (sygn. II OSK 586/09) braku istnienia legitymacji procesowej M. R., w sytuacji, gdy nie był on stroną przedmiotowego postępowania, a orzeczeniem tym rozstrzygnięto wyłącznie kwestię interesu prawnego U. R. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ) p.p.s.a. wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. (znak [...]). Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...]. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nastąpiła z uwagi na okoliczność, że wniosek nie pochodził od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w sprawie II OSK 586/09 skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazał, że U. R. nie legitymuje się przymiotem strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis art. 170 p.p.s.a. statuuje moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są więc związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis powołanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 170, LEX 2011). Wskazać również należy, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Tym samym zgodnie z art. 170 ww. ustawy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 586/09 wiąże zarówno organy administracji jak i sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów jak wyżej wskazano oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Z powyższych uwag należy wyciągnąć wniosek, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż U. R. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie pozwolenia na budowę, to nie może ona również skutecznie występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., gdyż postępowanie w sprawie sprostowania jest postępowaniem wpadkowym, ściśle związanym z postępowaniem głównym. Zatem jeżeli NSA przesądził, że U. R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu głównym, to również nie posiada ona tego przymiotu w postępowaniu wpadkowym ściśle związanym z postępowaniem głównym. Uwagi te odnoszą się także do postępowań nadzwyczajnych wobec decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Tym samym Sąd obecnie rozpoznający sprawę, jak i organy administracji kwestii legitymacji U.R. nie mogą badać, gdyż są związane treścią art. 170 p.p.s.a. Z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wypływają także dalsze konsekwencje w stosunku do osoby M. R., który wywodzi swój interes prawny z tego samego tytułu, co U. R. tj. z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ewid. [...] (prawo współwłasności tej samej działki, na której prawo własności powołuje się U. R.). Bezspornym jest w tej sytuacji, że M. R. również nie posiada legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], a co za tym idzie - również w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Wyrok NSA przesądzający kwestie legitymacji czynnej w postępowaniu U. R., wiąże także w stosunku do osoby M. R. z tego względu, że wywodzi on swoje prawa z tych samych okoliczności faktycznych, które spowodowały odmowę legitymacji czynnej w postępowaniu U. R. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż U. R. i M. R., którzy składali wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu pisarskiego w decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie posiadają legitymacji procesowej do udziału w tym postępowaniu i Sąd przyjął takie stanowisko w oparciu o przepis art. 170 p.p.s.a. w związku z wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 586/09). W świetle powyższych uwag wskazać należy, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a., gdyż ograny administracji bezwzględnie miały obowiązek zastosować się do tego przepisu. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 3 prawo wodne, gdyż zmierzają one do sprowadzają się one do kwestii legitymacji procesowej skarżących, czego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozważać nie może. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.