VII SA/Wa 303/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant referent Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dziennik Ustaw z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał inwestorowi Towarzystwu [...] w [...] rozbiórkę budynku świetlicy o powierzchni zabudowy 11,18 m x 5,04 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] (oddział 69 f,k) Leśnictwo [...], oznaczonego numerem 8 na mapie z inwentaryzacją usytuowania obiektów (załącznik graficzny nr 1 do decyzji). II. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. Z kolei skarga Stowarzyszenia na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 362/19. III. Następnie po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o unieważnienie ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] kwietnia 2019 r. Wyjaśnił, że działka inwestycyjna w [...], na której usytuowano sporny obiekt, położona jest na terenie, który wg. ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...]), znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1.ZLu, na którym dopuszcza się wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych; z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych na powyższym terenie mogą powstawać na okres nie dłuższy niż 120 dni, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym (§ 2 ust. 7 planu). Sporny budynek świetlicy został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę takimi obiektami. Skoro więc budynku świetlicy naruszyła ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to postępowanie legalizacyjne byłoby w tej sytuacji prawnie nieskuteczne. Nakaz rozbiórki spornego obiektu na działce nr [...] w miejscowości [...], Leśnictwo [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], wynajmowanej przez Skarżącą (umowa z dnia [...] lipca 2009 r.) został nałożony na inwestora spornej rozbudowy - Towarzystwo [...], które nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał na rozbieżność w orzecznictwie w kwestii adresata obowiązku. Z jednej bowiem strony w przypadku gdy inwestor nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, podejmując decyzję czy nałożyć obowiązek na inwestora czy na właściciela nieruchomości, należy kierować się faktyczną możliwością wykonania decyzji. Istnieje jednak i orzecznictwo przeciwne, według którego obowiązek powinien być w pierwszej kolejności nałożony na właściciela nieruchomości. W przypadku gdy istnieje rozbieżność w orzecznictwie nie można stwierdzić nieważności decyzji. IV. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy GINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Rozszerzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy 10 października 2018 r. ustalono, że w 2007 r. kiedy Towarzystwo [...] podpisało umowę najmu działki, na jej terenie istniał już obiekt oznaczony numerem 8 na mapie z inwentaryzacją położenia obiektów budowlanych. Obiekt ten posiadał jednak powierzchnię zabudowy 7,04 m x 5,04 m i powstał w warunkach samowoli budowlanej. Z treści protokołu wynika również, że Skarżąca w 2010 i 2012 roku wykonała "remont ścian i dachu" istniejącego budynku, a następnie w 2015 roku dokonała rozbudowy przedmiotowego obiektu od strony północnej o zadaszony taras konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 4,14 m x 5,05 m. W wyniku rozbudowy powstał obiekt o powierzchni zabudowy 11,18 m x 5,04 m. Obiekt jest ustawiony na stopach fundamentowych monolitycznych, z kolei taras jest ustawiony na stopach wykonanych z bloczków betonowych ułożonych na zaprawie i jest przykryty dachem dwuspadowym. Do przedmiotowego obiektu budowlanego podłączono prąd, doprowadzono wodę i wykonano odprowadzenie ścieków. Wskazując na art. 28 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania spornej inwestycji GINB zauważył, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego określono wyjątki od powyższej zasady. Przepis ten nie przewidywał jednak zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie takich robót budowlanych, jakie wykonał inwestor. Roboty te zostały zatem zrealizowane z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Istniała zatem podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w trybie art. 48 P.b. W sytuacji stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej, a organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Budowa budynku świetlicy jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie planem. Działka, na której zrealizowano inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1.ZLu, na którym dopuszcza się wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych, z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych na powyższym terenie mogą powstawać na okres nie dłuższy niż 120 dni, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym (§ 2 ust. 7 ww. uchwały). Budynek będący przedmiotem postępowania nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Również okres istnienia obiektu na nieruchomości świadczy o tym, że nie jest to obiekt tymczasowy. Został wybudowany przed 2007 rokiem i pozostaje w tym samym miejscu od kilkunastu lat. Powyższe wyklucza zatem uznanie, że jego budowa jest zgodna z planem. Wobec stwierdzonej niezgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpatrywanej sprawie, brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Zdaniem GINB nie sposób uznać, aby zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegająca na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie ma miejsce wtedy, gdy decyzja określa prawa i obowiązki podmiotu innego, niż mający w sprawie interes prawny, kształtuje sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Istota nieważności łączy się w tym przypadku z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego. Kryterium wyboru adresata rozbiórki zgodnie z art. 52 P.b. jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie obowiązku. Niemniej jednak w orzecznictwie istnieje pogląd przeciwny, dopuszczający możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki także na inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli więc istnieją wątpliwości co do wykładni przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, jak to ma miejsce w przypadku art. 52 P.b., to uznaje się, że przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie nakaz rozbiórki został skierowany do Skarżącej jako inwestora i właściciela "naniesień", wykonanych w latach 2010, 2012 i 2015, robót budowlanych polegających m.in. na rozbudowie. Wprawdzie w protokole oględzin z 10 października 2018 r. PINB wskazał, że w istniejącym budynku (powstałym przed 2007 rokiem) inwestor wykonał "remont ścian i dachu", to w treści odwołania od decyzji PINB wskazano, że przekazany przez wynajmującego budynek był w bardzo złym stanie, w związku z tym, za zgodą właściciela gruntu wykonano roboty, określone jako "remont" budynku, które miały na celu dostosowanie obiektu do funkcji obozowej świetlicy. Z "umowy najmu" zawartej [...] lipca 2009 r. wynika, że grunty "wynajmowane" są na cele prowadzenia obozu harcerskiego i znajdują się na nich naniesienia "których właścicielem nakładów jest najemca". W związku z powyższym Towarzystwo [...] jest właścicielem obiektu i dokonało takich jego przekształceń, że aktualnie kierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości gruntowej a nie do inwestora w sytuacji braku możliwości ustalenia pierwotnego inwestora obiektu, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy bardziej uzasadnione byłoby uznanie za stronę legitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak w świetle art. 52 P.b. skierowanie decyzji do Skarżącej, będącego inwestorem obiektu w jego obecnym kształcie, miało oparcie w przepisach prawa materialnego stąd też nie można uznać, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Na względzie należy też mieć szczególne przeznaczenie terenu na którym znajduje się obiekt, a co za tym idzie właściciela gruntu, którym jest Skarb Państwa. Nie budzi wątpliwości, że do zadań zarządcy terenu, czyli Nadleśnictwa [...] nie należą sprawy budowy i rozbiórki naniesień innych niż związanych z gospodarką leśną i nie przewidziane w planie urządzenia lasu, a tym samym nie jest on podmiotem odpowiedzialnym za obiekty o innym przeznaczeniu (np. pełniące funkcje turystyczne). Argument ten potwierdzają przytoczone wyżej ustalenia umowy najmu w zakresie własności naniesień. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB wskazał, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b., który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że inwestor wykonał przede wszystkim rozbudowę obiektu. Natomiast przebudowa, o której mowa we wskazanym przepisie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie jeżeli obejmuje roboty, które nie prowadzą do takiej zmiany parametrów charakterystycznych i przekształcenia obiektu, który wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę. Jak ustaliły organy terenowe, pierwotnie istniejący obiekt nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (jego powierzchnia nieznacznie przekraczała 35 m2), a tym samym nie można było dokonać jego przebudowy na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b. i nie był on realizowany na podstawie zgłoszenia, lecz samowolnie (nie okazano dokumentu stanowiącego zgodę budowlaną). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że jest to obiekt tymczasowy niepołączony trwale z gruntem. Należy uznać, że sporny budynek jest posadowiony trwale na gruncie, w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. To, że przedmiotowy budynek nie jest posadowiony na stopach fundamentowych monolitycznych zagłębionych w gruncie, lecz fundamencie wykonanym z bloczków betonowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama technologia wykonania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Poza tym sposób posadowienia obiektu na gruncie nie ma rozstrzygającego znaczenia w sytuacji, gdy jego lokalizacja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma on charakteru tymczasowego. V. Skargę na powyższą decyzję GINB wniosło Stowarzyszenie kwestionując ją w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietni 2019 r. mimo że organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo że PINB wydając decyzję w sprawie naruszył art. 48 ust. 1 i art. 52 P.b. poprzez skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego do podmiotu który nie jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2019 r., mimo że organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo że PINB przy wydaniu decyzji nie zastosował art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b., który to przepis zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia organowi administracji budowlanej, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów budowlanych, co konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną i niemającego uzasadnionych podstaw wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2019 r., mimo że organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo że PINB wydając decyzję w sprawie rażąco naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne, dowolne uznanie, że obiekt budowlany nie jest obiektem tymczasowym, mimo że takie ustalenie wymaga wiadomości specjalnych i opinii biegłego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Strona wniosła o uchylenie decyzji GINB. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga w okolicznościach sprawy jest niezasadna. Po pierwsze należy wskazać, że organ nadzorczy (GINB) orzekał w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, nie zaś w zwykłym toku postępowania, czego Strona zdaje się nie dostrzegać w odpowiednim zakresie. Ma to zaś o tyle istotne znaczenie, gdyż procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Nie jest to natomiast przedłużenie trybu zwyczajnego. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej. W trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Jak już wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Należy także zauważyć, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (tę m.in. podstawę podaje Skarżąca), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano na to również już w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). W związku z powyższym Sąd, w ślad za organem przypomina, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie. O wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można zaś mówić wówczas, gdy decyzję skierowano do osoby, która w ogóle nie może być Stroną, nie zaś do osoby co do której można różnie oceniać, czy rzeczywiście trafnie uznano, że powinna być adresatem decyzji. VIII. W kontekście powyższego Sąd nie znajduje jakichkolwiek powodów by uznać, że GINB nieprawidłowo załatwił sprawę i że powinien unieważnić decyzję [...]WINB i PINB. Należy podzielić ocenę stanu sprawy przyjętą przez organ, z której wynika, że po pierwsze pierwotny budynek świetlicy, który został wzniesiony przed 2007 rokiem wymagał pozwolenia na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji organu architektoniczno-budowlanego wynika, że nie ma jakichkolwiek pozwoleń budowlanych czy nawet zgłoszeń dla budowy spornego budynku w jego pierwotnym kształcie. Uzasadniało to zatem przyjęcie, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Po drugie, dokonana już przez Skarżącą rozbudowa obiektu o powiązany z nim funkcjonalnie i konstrukcyjnie zadaszony taras jak również wykonany remont budynku nie kwalifikuje się do uznania jej za przewidzianą w art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) przebudowę obiektu. Sąd wskazuje, że pojęcia przebudowy i rozbudowy nie mogą być używane zamiennie gdyż są od siebie istotnie odmienne. W dużym uproszczeniu należy wskazać, że przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozbudowa polega już natomiast na zmianie owych charakterystycznych parametrów np. zwiększeniu powierzchni zabudowy. Po trzecie, wskazany obiekt budowlany nie może zostać uznany za nietrwale związany z gruntem i zgodny z planem miejscowym. W związku z tym należy zauważyć, że z uwagi na cechy budynku jak i datę wykonania poszczególnych robót budowlanych, słuszne jest stanowisko organów, że na budowę i rozbudowę spornego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Bez wątpienia obiekt świetlicy jest trwale związany z gruntem i wbrew stanowisku Skarżącej, dla stwierdzenia tego faktu nie było potrzeby powoływania biegłego na tę właśnie okoliczność. Sąd podkreśla, że wynika ona wprost zarówno z okoliczności sprawy, w tym wykonanych zdjęć budynku. Sąd podziela stanowisko, że trwałe związanie z gruntem nie oznacza w każdym przypadku wzniesienia budynku w klasycznym systemie (z pełnym fundamentowaniem). Budynek jest trwale z gruntem związany, jeśli opiera się warunkom atmosferycznym. W tym przypadku tak właśnie jest, co wynika z dokumentacji sprawy oraz twierdzeń Skarżącej o jego wykorzystywaniu. Nie było więc potrzeby zasięgania opinii biegłego, albowiem kwestia jest na tyle jasna i nieskomplikowana, że może podlegać ocenie samego organu, zatrudniającego osoby z wykształceniem kierunkowym. W konsekwencji należy również wskazać, że organ zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 P.b. i finalnie nakazał rozbiórkę całego obiektu. Budynek nie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Po pierwsze, z § 2 ust. 7 planu wynika, że dopuszcza się na trenie 1.ZLu wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych na całym obszarze planu, z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych, w kartach terenów: od § 8 do § 97 w pkt 4 i od § 98 do § 141 w pkt 9. Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 planu przeznaczenie terenu 1.ZLu to tereny leśne z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego. Dopuszcza się na nich organizowanie obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym. Na obszarze działki nr ewid. [...] dopuszcza się więc jedynie tymczasowe obiekty budowlane do 120 dni. Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 lit. b) i lit. d) planu na terenie działki obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem zabudowy tymczasowej. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 lit. f) tiret drugie dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe i obiekty tymczasowe "związane funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu zrealizowane na podstawie ustaleń niniejszej uchwały (...) związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków". Dodatkowo § 8 ust. 4 pkt 2 lit. d) tiret drugie przewiduje wprost, że pojęcie tymczasowych obiektów budowlanych odnosi się do przekryć namiotowych i powłok pneumatycznych lub [obiektów] o trwałej rozbieralnej konstrukcji dostosowanej do formy zabudowy (...). Z uwagi na powyższe nie budzi wątpliwości warunek, że na działce nr ewid. [...] dopuszczalna jest jedynie lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych, nie zaś obiektów trwale z gruntem związanych, a takim jest budynek świetlicy. Rozpatrywany w niniejszej sprawie obiekt jest więc niezgodny z prawem i to tak z uwagi na jego pierwotną formę jak również z uwagi na formę nadaną mu w wyniku rozbudowy. Przepisy miejscowe, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowią akty prawa miejscowego odnoszące się do obszaru działania organów, które je ustanowiły i są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Końcowo należy wskazać, że nawet przyjęcie, że względem obiektu z jakichś powodów należałoby stosować procedurę zgłoszenia z art. 29 ust. 2 pkt 1a P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) to i tak nakazywałoby to orzeczenie rozbiórki, gdyż kluczowe znaczenie ma w sprawie niezgodność zabudowy z planem miejscowym. W związku z powyższym w postępowaniu zwykłym wszczętym przez PINB w Powiecie [...] i zakończonym ostateczną decyzją [...] WINB nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów planistycznych. GINB nie miał więc jakichkolwiek podstaw by stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W sprawie nie miało również miejsca skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu nie będącego stroną - wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 52 P.b. Podkreślenia wymaga to, że organy na tle art. 52 P.b. mogły przyjąć, że nakaz należy skierować do Skarżącej jako inwestora. Wprawdzie to nie Strona zainicjowała budowę budynku świetlicy w jego pierwotnym kształcie (istniał on przed podpisaniem umowy najmu terenu), jednakże z uwagi na to, że to Skarżąca rozbudowała ów obiekt, a także jak sama wskazuje istotnie wyremontowała pierwotną jego część, nakaz rozbiórki mógł zostać do niej skierowany i nie jest to rażące naruszenie art. 52 P.b. Sąd podziela przy tym uwagi GINB, że z racji istnienia rozbieżnych ocen co do możliwości nakładania na inwestora obowiązku rozbiórki w sytuacji, gdy nie dysponuje on prawem zabudowy działki, nie można mówić o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego nałożenie nakazu rozbiórki całości budynku było uzasadnione również tym, że skuteczność wykonania tego obowiązku będzie w ten sposób również zagwarantowana, zaś Skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości i do dokonanych na niej "naniesień". W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.