VII SA/Wa 3030/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] nakazującej Spółce z o.o. "[...]" rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po analizie wniesionego w terminie odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawę prawną kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stanowi przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "Prawa Budowlanego". Wskazał, że z akt sprawy wynika, że wybudowane bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenie, jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki nr ewid. [...] w[...] przy ul. [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., ponieważ w § 7 pkt 3 tego planu, którego ustalenia dotyczą również działki nr [...] przy ul. [...] w [...], wprowadzono zakaz stosowania ogrodzeń. Zdaniem organu oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do legalizacji i w konsekwencji organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie ww. przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem w zaistniałej sytuacji, zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], określonego w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazu, i orzeczenie rozbiórki ogrodzenia nie można ocenić jako rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do odwołania organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zaś niezabudowanej - obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w przypadku samowoli budowlanej zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego. Jednocześnie bez znaczenia dla oceny dokonanej samowoli budowlanej pozostaje okoliczność dotycząca celowości wykonanego samowolnie ogrodzenia, sposób posadowienia (powiązania z gruntem) oraz materiały z jakich to ogrodzenie zostało wykonane. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nie jest również dotknięta żadną z pozostałych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której zarzuciła naruszenie: - art. 80 kpa, przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o rozbiórce ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]; - art. 69 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był zobowiązany do postawienia ogrodzenia w sytuacji istnienia wykopów zagrażających osobom postronnym; - § 7 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], poprzez przyjęcie, że ustalenia planu zawarte w tym przepisie odnoszą się również do tymczasowych ogrodzeń budowlanych zabezpieczających plac budowy; - art. 3 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o rozbiórce prowizorycznego ogrodzenia z blachy - zabezpieczenia placu budowy, które nie jest trwale związane z gruntem. Zdaniem skarżącej plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie wznoszenia trwałych budowli, które są elementem ładu architektonicznego odnosząc się w tym zakresie do ogrodzeń zdefiniowanych w przepisach prawa budowlanego. Chodzi tu o ogrodzenia wykonane w sposób trwały stanowiące element granicy działki lub budowli i nie będące jednocześnie prowizorycznym zabezpieczeniem wykopów czy też placu budowy, z którym mamy do czynienia. Ponadto zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązkiem właściciela działki jest zabezpieczenie terenu, na którym ma być prowadzona budowa w taki sposób, aby nie doszło do zagrożenia zdrowia lub życia osób postronnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującej Spółce z o.o. "[...]" rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w [...] ul. [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z czym wskazać należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 §1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r" sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pełni zaakceptować stanowisko organu, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta kwalifikowana wadliwością, o której stanowi art. 156 §1 kpa. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, na wstępie należy wyjaśnić, że co do zasady na nieruchomości można wznosić konstrukcje (budynki, budowle i inne obiekty) po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub na podstawie skutecznego zgłoszenia, czyli takiego w stosunku którego organ nie wniósł sprzeciwu, jednak istnieją od tego wyjątki, w stosunku do których nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Nie mniej jednak zawsze każde konstrukcja musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na obszarach nie objętych planem z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym bez znaczenia jest czas na jaki dany obiekt został wzniesiony. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że działka nr [...] w [...] przy ul. [...] jest ogrodzona oraz że ogrodzenie to powstało w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku Prawo budowlane przewiduje wydanie nakazu rozbiórki, chyba że możliwa jest legalizacja, zaś o podstawie prawnej prowadzonego postępowania naprawczego decyduje charakter obiektu. W ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji ogrodzenia. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie posługuje się tym określeniem np: w art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt. 23, art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy. Ogrodzenie to taka konstrukcja jak, płot, siatka lub mur uniemożliwiające wejście na teren. Z punktu widzenia Prawa budowlanego, ogrodzenie może być urządzeniem technicznym, które związane jest z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, bądź też budowlą, gdy powstaje bez funkcjonalnego powiązania z innym obiektem budowlanym, a jego jedyną funkcją jest odgrodzenie terenu i zabezpieczenie przed dostępem z zewnątrz (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1709/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1822/15). Organy prawidłowo ustaliły, że ogrodzenie zbudowane od strony ulicy podlega regulacjom art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jako nie związane z innym obiektem budowlanym nie jest urządzeniem budowlanym lecz samo stanowi obiekt budowlany, w związku z czym przepisem mającym zastosowanie w sprawie jest art. 49b Prawa budowlanego. Przepis ten uzależnia legalizację samowoli budowlanej od spełnienia łącznie następujących warunków: - budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Teren, na którym powstało sporne ogrodzenie objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Z § 7 pkt 3 tego planu wynika zakaz stosowania ogrodzeń. Skoro ogrodzenie jest niezgodne z postanowieniami obowiązującego planu, to niemożliwa jest jego legalizacja, a wiec organ był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. W takiej sytuacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującej Spółce z o.o. "[...]" rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], jako wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nie można uznać za rażąco naruszającą prawo. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał je za niezasadne, ponieważ bez znaczenia dla oceny zgodności ogrodzenia z planem miejscowym ma, co zostało wskazane powyżej, czas na jaki zostało ono postawione, a także jak słusznie stwierdziły organy obu instancji celowość jego wykonania, sposób posadowienia oraz materiały z jakich zostało wykonane. Podsumowując należy stwierdzić, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i niewadliwie ocenił, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.