VII SA/Wa 3031/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji numer [...] wydanej w dniu [...] lipca 1985 r. przez zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta [...] – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu [...] lipca 1985r. zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta [...] wydał na podstawie art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, decyzję numer [...], stwierdzającą konieczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego na [...] w [...]. W skład zespołu wchodził budynek pałacu, oficyny i otaczającego ich parku. Nieruchomość, której własność winna przejść na rzecz Skarbu Państwa objęta jest lwh 609 KW 2259 dz. Nr [...] o pow. 29683 m2, dz. nr [...], objęta lwh 610 KW 2260, o pow. 118 m2, dz. nr [...], objęta lwh 610 KW 2260, o pow. 4366 m2. Z uwagi na fakt, że decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron, w dniu [...] lipca 1985r. została wykonana, tj. A. B., K. B. i J. G. sprzedali Skarbowi Państwa posiadane w przedmiotowej nieruchomości udziały wynoszące łącznie 55/100. Jednocześnie Skarb Państwa objął współposiadanie nieruchomości, zaś zbywcy otrzymali uzgodnioną wcześniej cenę (akt notarialny rep. [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...]). Decyzją z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...] Minister Kultury, po rozpoznaniu wniosku z dnia 10 grudnia 2001r. pełnomocnika byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1985r., odmówił stwierdzenia jej nieważności argumentując, że wydany w dniu [...] lipca 1985r. akt nie jest decyzją administracyjną, a jedynie stwierdza potrzebę przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003r., wskazując że podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 1985r. był art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, formą załatwienia sprawy była decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 k.p.a., a rozstrzygnięcie zapadło zgodnie z wnioskiem stron, tj. współwłaścicieli posiadających udziały w łącznej wysokości 55/100 i dotyczyło wyłącznie tych osób. Ani S. Z., ani jego spadkobiercy nie byli wnioskodawcami i nie byli stronami postępowania, a akt notarialny z dnia [...] lipca 1985r. nie obejmował udziałów w wysokości 45/100 ujawnionych jako współwłasność S. Z. Wyrokiem z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt I SA/Wa 35/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003r., nr [...]. Sąd ocenił, że akt z dnia [...] lipca 1985r. jest decyzją administracyjną, gdyż spełnia wszystkie podstawowe elementy charakteryzujące decyzję i do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia prawidłowości decyzji w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uchylił decyzje z uwagi na nierozpatrzenie wszechstronne sprawy i konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego. Zalecił ponadto, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty złożone przez strony postępowania do akt Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w [...] sygn. akt [...], a także inne możliwe do odnalezienia z okresu poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1985r. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgromadził szereg dokumentów, szczegółowo wskazanych w decyzji z dnia [...] lutego 2009r., nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985r. Organ nadzoru uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem organu decyzja ta nie narusza też żadnej innej z podstaw stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku J. S.-J. oraz A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Miasta [...] z dnia [...] lipca 1985r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że dokument z dnia [...] lipca 1985r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie orzeka co do praw, ani obowiązku A. B., jak również innych osób wymienionych w tym dokumencie, a także nie orzekał o obowiązku zawarcia umowy sprzedaży opisanej w niej nieruchomości. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Gminy Miejskiej [...] i A. B., wyrokiem z dnia 22 września 2011r., sygn. akt I SA/Wa 78/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który w wyroku z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt: I SA/Wa 35/08 ocenił, że dokument z dnia [...] lipca 1985r. o numerze [...] jest decyzją administracyjną, a zatem Minister był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Dodatkowo Sąd zauważył, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pominięto niektóre strony postępowania, które brały udział w sprawie stwierdzenia nieważności i którym doręczono poprzedzającą decyzję z dnia [...] lutego 2009r., a zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydane rozstrzygniecie należy doręczyć wszystkim stronom postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu wniosków, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985r., nr [...], wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy decyzja z dnia [...] lipca 1985r. obarczona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., są argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące przejęcia nieruchomości - zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego na [...] w [...] na własność Państwa i okoliczności poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1985r. Analizując treść art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach Minister uznał, że istniała podstawa prawna do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1985r., a podstawę tę stanowił ww. przepis oraz art. 104 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej jest nieuzasadniony, a decyzja z dnia [...] lipca 1985r. nie jest obarczona żadną z obu wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z uzupełnionych dokumentów (zgodnie z zaleceniem Sądu w wyroku z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt I SA/Wa 35/08) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że strony postępowania nie przestrzegały przepisu art. 25 ust. 1 pkt 1 u.o.d.k.i.m. i żądały, aby nastąpiło przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa za cenę uzgodnioną przed zawarciem aktu notarialnego, sporządzonego w [...] w dniu [...] lipca 1985r. do rep. [...]. Jednocześnie organ uznał, że gdyby przyjąć, iż zgromadzone w sprawie dokumenty nie dowodzą, aby A. B., K. B. i J. G. byli wnioskodawcami ubiegającymi się o wydanie decyzji na podstawie art. 33 u.o.d.k.i.m., to nie było przeciwwskazań, ażeby decyzję na podstawie tego przepisu właściwy organ administracji ochrony zabytków wydał z urzędu. W takim przypadku, wad decyzji w postaci braku uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 k.p.a., czy braków w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu nie można uznać za wady o charakterze rażącym, tak jak pojecie to powinno być rozumiane zgodnie z zacytowanymi wyżej poglądami sądów administracyjnych. W świetle art. 10 § 2 k.p.a. organ administracji może bowiem odstąpić od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., między innymi w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości zabytkowej, wskazują, że brak przejęcia zabytku na rzecz Państwa groził dalszym zniszczeniem zabytku, co stanowiłoby niewątpliwie niepowetowaną szkodę materialną. Wskazał również, iż nie można uznać, że charakter ewentualnych naruszeń w powyżej wskazanym zakresie powoduje, że decyzja z dnia [...] lutego 1985r. nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż treść kwestionowanej decyzji ograniczono do potwierdzenia okoliczności opisanych w art. 33 u.o.d.k.i.m. zgodnych z faktami, twierdzeniami stron i ich żądaniem wywłaszczenia (przejęcia na rzecz Państwa) zabytku nieruchomego wielokrotnie formułowanym wobec organów administracji, w związku z brakiem po stronie współwłaścicieli możliwości, w szczególności finansowych, zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem. Wydanie decyzji nastąpiło w interesie stron, gdyż umożliwiło zadośćuczynienie ich żądaniu wywłaszczenia nieruchomości i sprzedaż nieruchomości w trybie przepisów o wywłaszczeniu za uzgodnioną cenę, co też niezwłocznie nastąpiło - w dniu [...] lipca 1985r. Rozpoznając zarzut skierowania decyzji z dnia [...] lipca 1985r. do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem obarczenia decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na skierowanie jej tylko do współwłaścicieli posiadających łącznie 55/100 udziałów i pominięcie spadkobierców S. Z., który był ujawniony jako współwłaściciel w udziale wynoszącym 45/100 w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, organ uznając go za nieuzasadniony, podzielił w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wyrok z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt I SA/Wa 35/08. Konkludując, Minister stwierdził, że wydając w dniu [...] lutego 2009r. zaskarżoną decyzję znak: [...] prawidłowo uznał i ustalił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985r., numer [...] określone w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności że nie zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. B., dochodząc jej uchylania. Skarżący zarzucił, że została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności bez informowania stron o przyczynach niedopełnienia obowiązujących terminów załatwienia sprawy jak i bez możliwości odniesienia się do wniosków dowodowych strony przeciwnej. Ponadto stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania art. 33 u.o.d.k.i.m., ponieważ sporny obiekt podlegał pod gospodarkę lokalową Prezydium Rady Narodowej reprezentanta Skarbu Państwa. Był użytkowany przez jednostki budżetowe, które w narzuconej umowie dzierżawy z właścicielami płaciły połowę ustawowego-czynszu bowiem użytkownik jakim w istocie był Skarb Państwa zobowiązał się do przeprowadzania remontów bieżących jak i kapitalnych, których nie wykonywał. Stwierdził, że połowa czynszu dzierżawnego przeznaczona na remonty była odprowadzana na państwowy fundusz remontowy, a zatem nieprawdziwe są zarzuty, że właściciele nie mieli pieniędzy na prowadzenie remontu, gdyż ich pieniądze na remont pozostawały w gestii Skarbu Państwa. Natomiast przed wywłaszczeniem jedyne prace zabezpieczające w obiekcie wykonał skarżący na własny koszt (dowody dostępne w Sądzie Okręgowym w [...], sygn. akt [...]). Zarzucił organowi nie wykonanie zaleceń prawomocnego wyroku z dnia 6 maja 2008r., sygn. akt I SA/Wa 35/08, w którym Sąd zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełniono materiał dowodowy o dokumenty złożone przez strony do akt Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego w [...] do akt [...], a także inne możliwe do odnalezienia z okresu poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1985r. Skarżący powołał się również na swoje koligacje rodzinne prowadzące do rodów panujących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Szczególnego podkreślenia wymaga to, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły po tym jak wcześniejsze orzeczenia organów zostały uchylone wyrokami tutejszego Sądu – opisanymi powyżej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji, do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1998r., sygn. akt IV SA 975/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97). W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia powyższych zasad. Organy obu instancji uwzględniły stanowiska jakie zajął w sprawie Sąd w ww. wyrokach. I tak, zgodnie z wytycznymi Sądu, organy zobowiązane były przede wszystkim do traktowania aktu z dnia [...] lipca 1985r. jako decyzji administracyjnej, spełniał on bowiem wszystkie podstawowe elementy charakteryzujące decyzję. W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985r., zastosował się do oceny i zaleceń Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 6 maja 2008r., a następnie powtórzonych w wyroku z dnia 22 września 2011r., sygn. akt I SA/Wa 78/11, dotyczących kwestii oceny aktu z dnia [...] lipca 1985 r. Oznacza to tym samym, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 p.p.s.a. Ponadto w wyroku z dnia 6 maja 2008r. Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (sprawa nie została wszechstronnie wyjaśniona przez organ) zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do uzupełnienia materiału dowodowego. Jak wynika z obu decyzji również ta wytyczna została zrealizowana poprzez uzyskanie 12 odpisów dokumentów opisanych szczegółowo odpowiednio na stronie 2 i 3 decyzji z dnia [...] lutego 2009r. i na stronie 4 oraz 5 zaskarżonej decyzji. Kolejną kwestią poruszoną w poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji wyrokach był krąg stron postępowania administracyjnego. Z wyroku z dnia 6 maja 2008r. wynika wprost, że "Gmina Miasta [...] - jako właściciel tegoż gruntu – ma interes prawny do udziału w postępowaniu, w którym podlega ocenie legalność decyzji odnoszącej się do kwestii własności tejże nieruchomości zwłaszcza, że tytuł prawny Gminy wywodzi się z tytułu prawnego Skarbu Państwa, którego ta decyzja m. in. dotyczyła". Zaś z wyroku z dnia 22 września 2011r. zarzucono uchylonej nim decyzji pominięcie K. B., E. G., L. G., R. G., E. C., R. K., K. K., I. C., G. M., W. M., L. M. i J. D., a więc osób uznanych za strony postępowania, którym została doręczona decyzja z dnia [...] lipca 1985r. i decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. To uchybienie zostało naprawione w zaskarżonej decyzji, poprzez jej doręczenie wszystkim stronom postępowania. Jednocześnie słusznie Minister, będąc związany z mocy art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem Sądu wrażonym w wyroku z dnia 6 maja 2008r., co do niezasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, podzielił je. Oceniając realizację ostatniej z wytycznych Sądu, a więc stanowisko organu w kwestii prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 1985r. w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. należy stwierdzić, że Minister dokonał prawidłowej oceny. W tym miejscu należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jest wydanie aktu bez podstawy prawnej oraz wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności - art. 156 § 1 k.p.a. dokonuje się wg stanu prawnego z chwili jej wydania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym. O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumiane jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć decyzję wydaną w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 717/07, LEX nr 486048). Odnosząc się natomiast do pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, że o jego istnieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Sąd podziela stanowisko organu - decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności ww. decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w pkt 2 ww. przepisu – braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tych pojęć. Podstawę wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji był art. 33 u.o.d.k.i.m. zgodnie z którym jeżeli właściciel zabytku, a w razie nieustalenia właściciela lub miejsca jego pobytu – użytkownik zabytku nie przestrzega przepisu art. 25 (wymienia przykładowy katalog obowiązków nałożonych na właścicieli i użytkowników zabytków w zakresie dbania o zachowanie zabytku) albo jeżeli interes publiczny wymaga przejęcia na własność Państwa zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej w celu udostępnienia zabytku ogółowi, zabytek może być przejęty na własność Państwa. Jak trafnie wskazał Minister skoro ustawodawca w art. 33 u.o.d.k.i.m. nie wskazywał formy prawnej stwierdzenia konieczności przejęcia zabytku na własność Państwa, to zastosowanie ma zasada ogólna z art. 104 § 1 k.p.a. przewidująca załatwianie spraw przez organy administracji państwowej w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nie można kontrolowanej decyzji postawić zarzutu wydania bez podstawy prawnej. Również decyzji z dnia [...] lipca 1985r. nie można zarzucić: rażącego naruszenia prawa, gdyż nie ma sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a skutki które wywołała nie mogą być nie zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności, a decyzja jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. Ma rację skarżący podnosząc zarzut niedotrzymania obowiązujących terminów załatwienia sprawy. Uchybienie to w kontekście wydanego rozstrzygnięcia pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zgodności z przepisami zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia, dla badania zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa są również wywody skarżącego, co do koligacji rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art. 151 p.p.s.a.